Estrabiz de Sobral, Martha c/ Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires
DICTAMEN DEL PROCURADOR GENERAL
Suprema Corte:
-I-
La Sala" A" de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil de la Capital Federal revocó la decisión del inferior e hizo lugar a la expropiación irregular demandada en autos. Se sostuvo en la resolución que la finca -motivo de la litis- se encuentra afectada por dos tipos de limitaciones dominiales. En una parte, sujeta a la restricción de "franja no edificable", y en el resto, a normas edilicias especiales en cuanto destinos y altura máxima de las construcciones. En atención a que el predio se encontraba ya edificado al tiempo de establecerse tales normas, el resultado es que no se pueden modificar ni ampliar las construcciones existentes, sólo admitiéndose obras de conservación y mantenimiento. Estimó el juzgador que limitaciones de esa envergadura exceden el marco de las restricciones dominiales que no se indemnizan, e incluso, van más allá de una servidumbre administrativa. En resumen, si bien admitió que la actora puede vender su departamento, considera que no puede enajenarlo en condiciones normales, por lo que se configura en autos la indisponibilidad que prevé el art. 51, inc. b, de la ley 21.499.
En cuanto a la legitimidad de las ordenanzas que establecieron las limitaciones, indicó que debe ser contemplada a partir de la ley 1583, por lo que entiende que la franja no edificable del predio debe ser expropiada por la Municipalidad puesto que existe, a su respecto, declaración de utilidad pública emergente de la citada ley. Igual suerte debe recaer según la sentencia, sobre el sector sujeto a edificación limitada por altura máxima, dado que sufre las mismas restricciones que la franja no edificable, toda vez que el actual destino de vivienda es un uso "no conforme" a las previsiones de la ordenanza municipal.
-II-
Contra este pronunciamiento, planteó recurso extraordinario la representación municipal, fundándolo en la arbitrariedad de lo re- suelto. Denegada la apelación por el a quo, ha venido con la presente queja.
A mi modo de ver, los agravios propuestos suscitan cuestión federal bastante para su tratamiento por la vía intentada, pues si bien el tema involucrado en el recurso remite al examen de cuestiones de índole fáctica y de derecho público local, materia ajena a la instancia del artículo 14 de la ley 48, ello no impide a esta Corte conocer en un planteo de esa naturaleza cuando la sentencia impugnada se aparta de modo manifiesto, de las constancias de la causa y de las normas conducentes para su debida solución; todo lo cual redunda en evidente menoscabo de la garantía de la defensa en juicio y de la correcta fundamentación exigible a las resoluciones judiciales
-III-
En lo que hace a la ausencia de calificación de utilidad pública, por ley formal, creo conveniente reiterar conceptos que formuló mi antecesor en el cargo, Dr. Juan Octavio Gauna, al dictaminar el 20 de marzo de 1986, en la causa "Ovando Sanabria, mas y otra c/ Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires". En esa oportunidad, señaló, siguiendo antigua jurisprudencia del tribunal, que un requisito esencial para que tenga lugar el proceso expropiatorio es la calificación que debe realizar el órgano legislativo, "porque el artículo diez y siete de la Constitución disponiendo en su inciso segundo, que la expropiación sea autorizada por ley, libra a la discreción exclusiva de) Congreso el juicio sobre la utilidad pública en los casos ocurrentes" (Fallos: 4:311,321; ver en la misma doctrina, por ejemplo, Fallos: 202:502).
Al analizar este recaudo, en oportunidad de sostener en el Senado de la Nación un proyecto de ley de expropiación de terrenos circundantes al asiento de la legislatura, sostuvo Joaquín V. González: "la segunda limitación que establece la Constitución ala facultad legislativa, es la de que la utilidad pública debe ser calificada por la1ey; En este sentido se ve claramente que la Constitución ha querido garantir el derecho privado. La facultad de disponer de la propiedad y alterar el régimen jurídico inherente ala persona privada., es una facultad soberana, inherente a la de dictar Códigos y legislar para el interés público, pero corresponde, según la terminología de nuestra Constitución, calificar esa facultad de inalienable, es decir que no podría. cederla y, mucho menos, renunciara. Ante la oposición particular, porque es una. facultad inmune, inherente ala soberanía. del cuerpo legislativo, se propone allanar el derecho privado, eliminar la resistencia individual en obsequio al gran objeto del bien público que ha tenido en vista al permitir esta. restricción excepcional al derecho privado.
Así, dice Cooley, uno de los jueces más ilustres de los tribunales americanos, autor clásico del comentario constitucional de los Estados Unidos: "No es justo que el propietario sea oído sobre esta cuestión de la calificación, porque si lo fuera, el propósito público podría ser desconocido por una sentencia contraria a la necesidad de la obra pública". Y esto importaría anular, suprimir la facultad legislativa que la Constitución ha establecido y entregado al Congreso como único depositario" ("La Expropiación en el Derecho Público Argentino", T 1, Buenos Aires, 1915, págs. 44 y 45).
Continuó expresando que, en su criterio, el instituto de la expropiación irregular o inversa también ha sido establecido en resguardo del interés privado, para lograr que un propietario cuyo bien ha sido calificado de utilidad pública y que, por tal causa, vede un modo u otro afectada la incolumidad de su patrimonio, pueda reaccionar frente ala autoridad reticente en dar curso al procedimiento expropiatorio y exigirlo, tanto en sede administrativa como judicial. En este caso la calificación legal, exigida por el art. 17 de la Constitución Nacional, que en el comentario transcripto se ha visto reputada como inalienable del Congreso, opera también en resguardo del interés público; porque, de otro modo, quedaría en manos del particular determinar cuándo es exigible a la autoridad pública la expropiación de un bien cuya necesidad para la comunidad no ha sido merituada por el órgano del poder, señalado por la Constitución.
V. E., al dictar sentencia en la causa en que se emitió el dictamen reseñado, el21 de agosto de 1986, sostuvo que la ley 21.499 contempla casos en que se faculta al particular a reclamar la expropiación inversa cuando de modo directo o reflejo resulte indisponible un bien, por su evidente dificultad para poder utilizarlo en condiciones normales, aun que no pese sobre el mismo un a afectación di recta; pero siempre que esa dificultad se haya manifestado con motivo de otra ley que declare la utilidad pública (conf. cons. 6!!).
El a quo, como ya expuse, considera satisfecho ese requisito con las disposiciones de la ley 1583. A mi modo de ver, tal conclusión resulta irrazonable en el sub discussio. Ello así, por cuanto el art. 2 de la ley dispone: "Se declara igualmente de utilidad pública, y se autoriza la expropiación de toda propiedad que resulte afectada por el ensanche o por la nueva traza y apertura de las calles que la Municipalidad ordene siempre que los propietarios no estén dispuestos a ceder gratuitamente los terrenos que dificulten esas obras" (el destacado me pertenece).
Como puede advertirse, la calificación de utilidad pública, formulada de modo genérico, alcanza a los predios que sea necesario incorporar al domino público, para la apertura o ensanche de una vía pública. En la especie, esta facultad se ejerció al dictar la ordenanza que fijó la traza de la autopista, cercana al inmueble de autos; pero no es dable asimilar esa norma municipal, que produjo la afectación específica de inmuebles a expropiación, sobre la base de la declaración genérica implementada por la ley 1583, con las normas del Código de Planea miento Urbano. Estas últimas, dictadas por habilitación contenida en la Ley Orgánica del Municipio (ver arts. 22, incs. a y 1, 92, incs. a y q, de la ley 19.987), constituyen reglamentaciones urbanísticas, destinadas a configurar el tejido de la ciudad en el futuro, mediante previsiones a las que deben sujetarse las futuras edificaciones. También determinan, para (;ada localización, los usos a que pueden someterse las construcciones, estableciendo para cada distrito las actividades permitidas en la urbe.
De ahí, entonces, que reglas de planeamiento urbano, como las discutidas en el sub lile, que imponen una franja en la que no se puede edificar, otra en la que se podrá construir con altura máxima, y como consecuencia de ambas restricciones, sólo permiten obras de conservación y mantenimiento para las construcciones existentes, no se puedan asimilar -como hizo el fallo apelado- a declaraciones administrativas, que concretan la utilidad pública, predicada para los ensanches y aperturas de calles. Tal extensión, asignada por el pronunciamiento atacado a la ley 1583, a mi juicio luce como irrazonable; cuanto más en la especie en que se trata de un departamento, integrante de un edificio dividido en propiedad horizontal, en el que no se pueden introducir sustanciales innovaciones edificatorias, sin contar con la conformidad del total de copropietarios, por lo cual la actora, individualmente, no aparece en forma inmediata alcanzada por las restricciones mencionadas.
-IV-
Por lo demás, para el supuesto de que V. E. considerara satisfecho el requisito de la declaración de utilidad pública, con la mera remisión a los preceptos de la ley 1583, estimo que en el sub lile no se ha determinado fehacientemente, como era menester, la situación de indisponibilidad del inmueble en condiciones normales, como requiere el inc. b), del art. 51, de la ley 21.499. Ello así, por cuanto el sentenciante la ha inferido de la mera sujeción a las limitaciones dominiales que ya señalé, sin reparar que, al tratarse de una unidad de un edificio para vivienda, de construcción no muy antigua, el que se reconoce que puede ser enajenado en cualquier momento, debió verificar en concreto la existencia del impedimento para ordenar la expropiación, acreditando y fundando, según la prueba arrimada a los autos, la relación directa que debe mediar entre las restricciones para edificar en el futuro y la evidente dificultad o imposibilidad actual, para disponer del departamento, en condiciones normales.
A ello cabe agregar, según lo ha establecido V. E., que la obligación legal de no edificar a mayor altura que la señalada por la autoridad administrativa, fundada en motivos de interés general, constituye sin duda, una mera restricción impuesta a la propiedad privada. Se dijo también que encuentra justificación jurídica en el poder de policía local y no es indemnizable, dado que el ejercicio de estas facultades por el Municipio no vulnera las garantías consagradas en la Constitución Nacional, toda vez que el derecho de propiedad no reviste carácter absoluto y es susceptible de razonable reglamentación (ver cons. 5 y 6 de la sentencia del 23 de diciembre de 1986, en autos "Juillerat, Milton Enrique c/ Municipalidad de la Ciudad de Bs. As."),
En estas condiciones, no me parece que la limitación de non altius tollendi pueda afectar de tal manera la incolumidad del patrimonio de la actora, como para convertirse en causa eficiente de una expropiación irregular.
-V-
Por las razones expuestas, opino que corresponde hacer lugar al recurso extraordinario y anular la sentencia apelada, disponiendo que se dicte una nueva resolución, acorde a derecho. Buenos Aires, 10 de diciembre de 1987. Andrés José D’Alessio.
FALLO DE LA CORTE SUPREMA
Buenos Aires, 17 de marzo de 1988. Vistos los autos: "Recurso de hecho deducido por la demandada en
la causa Estrabiz de Sobral, Martha c/ Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires", para decidir sobre su procedencia.
Considerando:
1- Que la Sala A de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil, al revocar lo resuelto en la instancia anterior, hizo lugar a la expropiación fundada en el art. 51, inc. b) de la ley 21.499. Contra tal pronunciamiento se interpuso el recurso extraordinario, cuya denegación motiva la presente queja.
2- Que el a quo sostuvo que las limitaciones que afectaban a la propiedad de la actora -en una parte sujeta a la restricción de "franja no edificable" y en el resto, a normas edilicias especiales en cuanto a destinos y altura máxima de las construcciones- excedían con largueza las derivadas de meras restricciones no indemnizables, e incluso, iban más allá de una servidumbre administrativa. Asimismo, consideró satisfecho el requisito de declaración de utilidad pública con las disposiciones de la ley 1583.
3- Que en lo que respecta ala ausencia de declaración legal de utilidad pública, esta Corte ha expresado que la propia ley faculta al particular a reclamar la expropiación inversa, aun sin mediar tal calificación, cuando de modo directo o reflejo -siempre con motivo 4 de otra ley que declare la utilidad pública- resultare indisponible un bien por su evidente dificultad para poder utilizarlo en condiciones normales (causa 0.72.XX. "Ovando Sanabria, Blas y otra c/ Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires", sentencia del 21 de agosto de 1986). En consecuencia, corresponde desestimar la queja en este aspecto.
4- Que, por el contrario, cabe admitir las restantes objeciones, pues, tal como se señala en el dictamen que antecede, cuyas conclusiones sobre el punto el Tribunal comparte, no se determinó fehaciente- mente la situación de indisponibilidad del inmueble en condiciones normales, tal como lo requiere el inc. b) del art. 51 de la ley 21.499 y porque la limitación de no edificar a mayor altura que la señalada por la autoridad administrativa, no parece que pueda afectar el patrimonio de la actora como para convertirse en causa eficiente de una expropiación irregular .
5- Que, por lo demás, corresponde poner de relieve que, al tratarse de una unidad funcional de un edificio de propiedad horizontal, la actora se encuentra condicionada por las disposiciones de la ley 13.512 y del reglamento de copropiedad, de manera tal que no podría encarar obra alguna sin la conformidad de los restantes copropietarios; circunstancia que, así mismo, debe tenerse en cuenta cuando se reclaman daños y perjuicios.
6- Que, en consecuencia, corresponde descalificar la sentencia impugnada con el alcance indicado, sin que ello importe abrir juicio acerca de la procedencia o improcedencia de la reparación de daños, lo cual deberá ser resuelto por los jueces de la causa.
Por ello, de acuerdo con lo expuesto en sentido concordante por el señor Procurador General, se hace lugar a la queja y se deja sin efecto la sentencia con el alcance indicado.
AUGUSTO CÉSAR BELLUSCIO -CARLOS S. FAYT - ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI - JORGE ANTONIO BACQUÉ
