Fecha: 29/06/2004
Partes: Esterlina S.A. s/quiebra v. Banco Central de la República Argentina
Publicado: SJA 16/3/2005. JA 2005-I-46.
CAMBIO - Poder de policía - BCRA. - Entidades financieras - Suspensión para operar - Constitucionalidad
DICTAMEN DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.- Considerando: I. A fs. 350/353 de los autos principales (a los que corresponderán las siguientes citas) la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal -sala 3ª- revocó el fallo de la instancia anterior y, en consecuencia, hizo lugar parcialmente a la demanda que la síndico de la quiebra de Esterlina S. A. (fs. 141/154) promovió contra el Banco Central de la República Argentina a fin de obtener una indemnización por los daños y perjuicios derivados de la suspensión de esa sociedad para operar en el mercado de cambios, por la presunta comisión de infracciones a la ley penal cambiaria, que -en definitiva- fueron declaradas inexistentes por la Corte Suprema de Justicia.
Disconforme, el demandado interpuso el recurso extraordinario de fs. 360/377, cuya denegatoria por el a quo originó la presente queja.
II. A mi modo de ver, el recurso planteado es inadmisible, toda vez que en el caso no se controvierte la inteligencia de normas de carácter federal, sino que los agravios del apelante remiten al examen de cuestiones de hecho y prueba ajenas -como regla y por su naturaleza- a la instancia del art. 14 ley 48 (1).
Pienso que el recurrente tampoco logra demostrar la arbitrariedad que le atribuye al pronunciamiento, puesto que -contrariamente a lo afirmado por éste- la Cámara no realizó una inadecuada interpretación del fallo de V. E. por el que se revocó la sanción penal que se le impusiera a la actora. En efecto, al descartar el agravio de la demandante fundado en la violación de la cosa juzgada, puso de resalto -con claro sustento en el fallo de la Corte- que la falta de sanción expresa no obstaba al examen de las irregularidades que hubieran podido cometerse y, sobre tal premisa, concluyó que no se produjeron daños como consecuencia del accionar ilícito del Estado, lo cual no impedía plantear la cuestión con fundamento en su actividad lícita.
Y en este punto, según entiendo, los agravios del apelante sólo traducen su discrepancia con los argumentos del fallo relativos a la ponderación de tales extremos, que llevaron al a quo a concluir que la suspensión de la actora para operar en el mercado cambiario le produjo un daño que debía ser reparado, al reunir los requisitos señalados por V. E. para tener por configurada la responsabilidad del Estado por acto lícito.
Tales razones de hecho y de derecho acuerdan, al margen de su acierto o error, sustento bastante a la decisión apelada y la ponen a resguardo de la tacha de arbitrariedad (conf. doct. de Fallos 303:862), máxime cuando -como reiteradamente ha sostenido el tribunal- dicho remedio no tiene por objeto sustituir a los jueces de la causa en la decisión de cuestiones que le son privativas, ni corregir en tercera instancia fallos equivocados o que se reputen de tales (doct. de Fallos 302:836, 1030; 312:1859; 313:473, entre otros).
Cabe destacar, por otra parte, que el recurrente no rebate adecuadamente el pronunciamiento apelado, pues omite criticar argumentos que el a quo entendió decisivos para la resolución de la causa. Así ocurre, por ejemplo, cuando no refuta lo afirmado por la Cámara respecto de que el Banco Central en ningún momento invocó haber proseguido actuaciones administrativas a efectos de demostrar que la conducta investigada, al no encuadrar en una infracción cambiaria, debía ser reprimida de otro modo. En relación con lo expuesto, ha dicho la Corte que es improcedente el recurso extraordinario si el escrito en el que se lo dedujo no contiene una crítica concreta y razonada en todos los argumentos en que se sustenta el pronunciamiento impugnado (Fallos 311:499, entre otros muchos).
III. En tales condiciones, a mi modo de ver, V. E. debería desestimar la presente queja.- Nicolás E. Becerra.
Buenos Aires, junio 29 de 2004.- Considerando: 1) Que el 17/5/1982 el Banco Central de la República Argentina suspendió precautoriamente la autorización para operar en cambios a Esterlina S. A. Adoptó esa medida al tomar conocimiento de que dicha casa de cambios había transferido U$S 1.376.289,40 (provenientes de la colocación de Bonex series 1981 y 1982 en Nueva York) a una cuenta controlada por ella en su banco corresponsal, Manfra, Tordella & Brookes, en lugar de transferirlos al Banco de la Nación Argentina, sucursal Nueva York, para ser acreditados a la cuenta del Banco Central de la República Argentina (tal como lo establecía la reglamentación referente a la colocación de esos títulos públicos). Poco después solicitó la ampliación de esa medida precautoria al Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Penal Económico n. 1, que decretó el embargo preventivo, el bloqueo de fondos y cuentas y la clausura de las cajas de seguridad del Esterlina S. A. y de todos los miembros de su directorio (ver fs. 44 y 142 del expediente principal). Por otra parte, promovió el sumario administrativo que concluyó con el dictado de la resolución 396 del 3/5/1990, mediante la cual impuso a la firma y a su presidente sendas multas por infracción al régimen de la ley 19359 y canceló la autorización de aquélla para operar como casa de cambios (ver fs. 74, íd.).
2) Que la resolución 396 del 3/5/1990 del Banco Central fue confirmada por la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Penal Económico, cuya sentencia, oportunamente apelada, fue dejada sin efecto por la decisión de Fallos 318:207 (2), debido a la inexistencia de las infracciones penales cambiarias investigadas. Al dictar el nuevo pronunciamiento ordenado por el tribunal en dicho fallo, la sala A de esa Cámara dejó sin efecto la resolución 396 de 1990 y absolvió a la firma y a su presidente de las infracciones penales cambiarias que les habían sido imputadas (ver fs. 87 del expediente principal).
3) Que, firme la sentencia absolutoria, la sindicatura de la quiebra de la casa de cambios Esterlina S. A. reclamó al Banco Central de la República Argentina la indemnización de los daños y perjuicios ocasionados por la suspensión precautoria de la autorización para operar en cambios dispuesta el 17/5/1982. Señaló que esa medida y sus ampliaciones, cuya sustitución y levantamiento había solicitado sin éxito, la habían obligado a cerrar a fines de junio de 1982 y conducido a la quiebra. Sostuvo que su derecho al resarcimiento de esos perjuicios tenía un doble orden de fundamentos: en primer término, adujo que la suspensión precautoria de la autorización para operar en cambios había sido "abusiva" y "arbitraria", pues al disponerla el Banco Central le había imputado falsamente la comisión de infracciones a ley 19359 (3) que a la postre se declararon inexistentes en Fallos 318:207. En segundo lugar, afirmó que aun cuando la suspensión para operar en cambios hubiese sido legítima, su parte igualmente tenía derecho a la compensación reclamada en razón de que la medida había implicado el sacrificio de sus derechos patrimoniales en beneficio del público, interesado en la investigación de presuntas infracciones penales cambiarias, finalmente inexistentes. Sostuvo que en tales condiciones era de aplicación la doctrina conforme a la cual el Estado debe responder por los daños causados a los particulares en ejercicio de sus actividades lícitas.
4) Que la sala 3ª de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, al revocar lo decidido en la instancia precedente, admitió parcialmente la demanda y condenó al Banco Central de la República Argentina a pagar a la actora $ 896.000, en carácter de compensación por los perjuicios derivados de la suspensión precautoria de la autorización para operar en cambios desde la fecha de esa medida hasta la del cierre de la casa de cambios, a fines de junio de 1982. Contra esta decisión la actora interpuso el recurso ordinario de apelación concedido a fs. 378 del expediente principal, sustanciado a fs. 415/429, y el Banco Central de la República Argentina dedujo el recurso extraordinario cuya denegación originó la presente queja.
5) Que como fundamento el tribunal de alzada destacó que la suspensión precautoria para operar en cambios había sido legítima, pues el Banco Central de la República Argentina contaba con atribuciones suficientes para disponerla ante la presunta comisión de infracciones al régimen de la ley 19359. Agregó que, de acuerdo con el informe pericial contable agregado a la causa (ver fs. 245 de los autos principales), esa suspensión había producido "contundentes" perjuicios a la firma interesada, en tanto le había impedido generar utilidades y determinado el cese de sus actividades. Sostuvo que, en consecuencia, el Banco Central debía reparar la lesión producida de ese modo al patrimonio de la actora, que no tenía la obligación de soportar los daños ocasionados por la autoridad demandada al intentar prevenir, en ejercicio del poder de policía de la actividad cambiaria, la comisión de delitos penales cambiarios que la decisión de Fallos 318:207 declaró no cometidos.
6) Que el Banco Central de la República Argentina se agravia por considerar que el pronunciamiento apelado tergiversa el sentido de la decisión de Fallos 318:207. Destaca que ésta declaró que los delitos penales cambiarios investigados no habían existido con fundamento exclusivo en que el desvío de los fondos obtenidos de la colocación de los títulos públicos no podía ser tipificado como una infracción penal cambiaria. Señala que no obstante declarar que ese desvío no había constituido una infracción al régimen de la ley 19359, igualmente lo caracterizó como una irregularidad de orden administrativo, que generaba la obligación de la imputada de entregar al Banco Central los fondos retenidos. Sostiene que ello significa que la suspensión precautoria de la autorización para operar en cambios fue ordenada por el Banco Central en ejercicio legítimo del poder de policía de la actividad cambiaria y con motivo en esa irregularidad; por lo que la firma actora se hallaba obligada a soportar las consecuencias patrimoniales desfavorables resultantes de esa medida sin derecho a indemnización.
7) Que la cuestión planteada es de carácter federal porque lo decidido por el a quo exhibe una errónea fundamentación al interpretar y limitar indebidamente las facultades que al Banco Central atribuyen las normas aplicables a la controversia (ley 18924 [4] y su decreto reglamentario 62/1971) y, asimismo, otorga un alcance inadecuado a la sentencia de esta Corte registrada en Fallos 318:207 en orden a atribuir responsabilidad al Estado por la actividad legítima desarrollada en aquel contexto normativo.
8) Que no existe controversia respecto de que la firma interesada omitió entregar los fondos obtenidos de la colocación de los títulos públicos al Banco Central de la República Argentina, razón por la cual éste solicitó la quiebra de aquélla, decretada el 15/3/1984 con base en dicho crédito (ver fs. 60/61 vta. de los autos principales). Por otra parte, la existencia de esa deuda está reconocida por la interesada (ver fs. 142 vta. y 331/331 vta., íd.).
9) Que el art. 5 ley 18924 autorizaba al Banco Central, en su carácter de autoridad de aplicación de la ley regulativa de la actividad de las casas de cambio, a adoptar "...las medidas precautorias que correspondan de acuerdo con las facultades que le otorguen las reglamentaciones vigentes". Por su parte, el art. 9 decreto 62/1971 (5), reglamentario de aquélla, disponía que "...cuando la índole de las irregularidades cometidas lo hiciera aconsejable, el Banco Central de la República Argentina podrá disponer como medida precautoria, la suspensión transitoria para actuar como casa de cambio...".
10) Que las normas que autorizaban a dictar la medida cuestionada (cuya constitucionalidad también es puesta implícitamente en tela de juicio al declarar que ella es legítima pero lesiva del derecho de propiedad) justificaban la suspensión precautoria del permiso para operar en cambios no sólo frente a la comisión de infracciones penales cambiarias, sino toda vez que la índole de las irregularidades la tornase aconsejable. Por otra parte, no cabe atribuir a la decisión de Fallos 318:207 el alcance de haber exculpado a la firma interesada de la inobservancia de todas las obligaciones y deberes que le correspondía cumplir en su carácter de casa de cambio autorizada para operar como tal. Ello es así, porque tal decisión se circunscribió al ámbito específico de las infracciones típicas del régimen penal cambiario, cuyo universo es necesariamente más restringido que el constituido por el conjunto de obligaciones y deberes legales, reglamentarios, y aun contractuales, cuyo incumplimiento podía dar lugar a la suspensión o a la revocación de la autorización para funcionar como casa de cambios, cuya descripción no necesitaba ser típica (conf. Fallos 305:2130).
11) Que la suspensión precautoria prevista en los arts. 5 ley 18924 y 9 decreto 62/1971 constituye una restricción transitoria de los derechos de propiedad emergentes de la autorización para operar en cambios que no supera lo normalmente admisible y necesario en materia de limitaciones al derecho de propiedad por razones de poder de policía de esa actividad, es decir, deriva razonablemente del poder de prevenir y controlar la existencia de irregularidades en la actividad de las casas de cambio. En tales condiciones, su constitucionalidad es inobjetable (doct. de Fallos 317:1233 [6] y 319:2658, consid. 9).
12) Que, en consecuencia, es un error lo sostenido en la sentencia apelada en el sentido de que la actora no tenía la obligación de soportar los perjuicios derivados por esa medida, debido a que la Constitución Nacional le garantizaba indemnidad frente a los efectos perjudiciales de ella. Ello es así pues, según se ha expresado, el acto en cuestión no impuso a la actora el sacrificio de los derechos patrimoniales emergentes de la autorización para operar en cambios en beneficio público, sino su limitación transitoria, en interés público, como medida de policía de la actividad cambiaria, y con fundamento en el incumplimiento de entregar los fondos resultantes de la colocación de títulos públicos; comportamiento a la luz del cual correspondía juzgar su regularidad.
13) Que, en atención al modo en que se resuelve, resulta innecesario pronunciarse sobre el recurso ordinario de apelación, mediante el cual la actora cuestionó por exiguo el monto de la indemnización reconocida a su parte en la sentencia apelada.
Por ello, y habiendo dictaminado el procurador general, se resuelve hacer lugar a la queja, declarar formalmente admisible el recurso extraordinario y dejar sin efecto la sentencia apelada. Con costas. Vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que, por medio de quien corresponda, se dicte un nuevo pronunciamiento con arreglo a lo dispuesto en el presente. Devuélvase el depósito de fs. 147. Notifíquese, agréguese la queja al principal y, oportunamente, remítanse.- Enrique S. Petracchi.- Augusto C. Belluscio.- Carlos S. Fayt.- Adolfo R. Vázquez.- Juan C. Maqueda.- Eugenio R. Zaffaroni.
