El Condor Empresa de Transportes S.A c/ Buenos Aires, Pcia. de.
Sumarios:
1.- En un área de la actividad económica nacional de enorme impacto social, como lo es el servicio público de transporte interjurisdiccional, deben preservarse los valores de seguridad jurídica y de certeza en las obligaciones tributarias de los prestadores, que sirvan de sustento a la calidad y eficiencia de los servicios públicos y para l logro de ese objetivo, nada mejor que ventilar -ante el Tribuna! Supremo Federal, en instancia originaria- las alegaciones de los prestadores de tales servicios públicos, respecto de la presunta incompatibilidad de las pretensiones impositivas de las distintas provincias con los preceptos constitucionales federales.
2.- Considerando el nuevo rango asignado al tema por la Convención Constituyente de 1994 y el amplio tratamiento que la Ley Fundamental le dedica después de la reforma, conduce a la conclusión de que la afectación del sistema de coparticipación asume tal calidad la eventual violación, por parte de una provincia, del compromiso de abstenerse de ejercer la función legislativa en. facultades impositivas propias, aunque esa transgresión pueda también exteriorizarse como un conflicto entre dos leyes locales. En efecto, la Constitución Nacional establece la imperativa vigencia del esquema de distribución de impuestos previsto en la ley-convenio, sancionada por el Estado Nacional y aprobada por las provincias, la que “no podrá ser modificada unilateralmente ni reglamentada”, de modo que una hipotética transgresión a la ley local de adhesión -y, por ende, a dicha norma federal-, se proyecta como una afectación de las nuevas cláusulas constitucionales, sin que en ello incida el carácter local de la norma mediante la cual pudiera efectivizarse: la alteración del sistema vigente en el orden nacional.
Suprema Corte:
—I—
El Cóndor Empresa de Transportes S.A. -quien invoca su condición de permisionaria para la prestación del servicio público de transporte interjurisdiccional de pasajeros y afines, otorgada por el Ministerio de Obras y Servicios Públicos de la Nación conforme a la ley nacional N° 12.346-, promueve la presente acción declarativa, en los términos del artículo 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, contra la Provincia de Buenos Ares, a fin de que se declare la inconstitucionalidad del Impuesto a los Ingresos Brutos que dicho Estado local pretende aplicarle por la actividad que desarrolla, con fundamento en el Código Tributario de esa jurisdicción.
Manifiesta que la acción intentada tiene su origen en el reclamo que le ha formulado la Dirección General de Rentas provincial para que abone el referido tributo, respecto de períodos fiscales ya vencidos (v. Resolución N° 215/98 a fs. 13/26), tal como se desprende del acta de verificación que en fotocopia se acompaña (v. fs.27).
Cuestiona la existencia y alcances de las atribuciones que se ha arrogado el Estado local demandado al ejercer su pretensión fiscal pues, si bien es admisible —según dice- que las provincias regulen ciertos aspectos del tránsito de mercaderías, no puede aceptarse que afecten el transporte interjurisdiccional al punto de desnaturalizar su ejercicio, contrariando el derecho de propiedad y la libertad de tránsito o comercio, e invadiendo esferas propias del Gobierno Federal en violación de los artículos 17, 31 y 75, inciso 13 de la Constitución Nacional, así como también, el Régimen de la Coparticipación Federal de Impuestos estatuído en la ley nacional 20.221 y sus modificatorias, pues constituye -a su entender- un supuesto de doble imposición tributaria.
Arguye que, las tarifas vigentes en el transporte interjursidiccional que presta, fueron fijadas, desde su origen, por la Subsecretaría de Transportes del Ministerio de Obras y Servicios Públicos de la Nación, organismo que no contempló la incidencia que sobre ellas tendría la aplicación del impuesto provincial a los ingresos brutos que aquí se impugna.
De lo anterior resulta que su aplicación conduce a que dicho gravamen deba ser soportado exclusivamente por las permisionarias, con lo que, al quitarle rentabilidad a la explotación del transporte interjurisdiccional, no sólo se ocasiona un daño a su patrimonio -lo que motiva su interés particular en el pleito-, sino también un perjuicio al propio servicio público.
Indica asimismo que, debiendo tributar por la actividad que desarrolla Impuesto a las Ganancias (leyes nacionales 20.628 y 22.016 y sus modificatorias), la determinación a su respecto del gravamen local cuestionado configura una hipótesis de doble imposición vedada por el artículo 9, inciso b), párrafo 2°, de la ley 20.221 que aprueba el Régimen de Coparticipación Federal, cuyo principio básico, privilegiado por el Legislador, es la imposibilidad de mantener o establecer impuestos locales sobre la materia imponible sujeta a imposición nacional coparticipable (t.o. según la ley 22.006).
En este contexto, V.E. corre vista a este Ministerio Público, por la competencia, a fs.37 vuelta.
— II —
Atento a que la actora pretende que el Tribunal conozca en instancia originaria de esta causa, con fundamento en precedentes que señala a fs. 29 vta./30, estimo conveniente recordar la doctrina sentada por V.E. para los casos en que se efectúan planteamientos de inconstitucionalidad de leyes, decretos o actos provinciales.
Ya en Fallos: 176;315 (cons. 3°), V.E. señaló que “contra las leyes y decretos provinciales que se califican de ilegítimos, caben tres procedimientos y jurisdicciones según la calidad del vicio imputado: a) si son violatorios de la Constitución Nacional, tratados con las naciones extranjeras, o leyes federales, debe irse directamente a la justicia nacional;b) si se arguye que una ley es contraria a la constitución provincial o un decreto es contrario a la ley del mismo orden, debe ocurrirse a la justicia provincial y c) si se sostiene que la ley, el decreto etc. son violatorios de las instituciones provinciales y nacionales, debe irse primeramente ante los estrados de la justicia provincial y, en su caso, llegar a esta Corte por el recurso extraordinario del artículo 14 de la ley 48. En esas condiciones se guardan los legítimos fueros de las entidades que integran el gobierno federal, dentro de su normal jerarquía; pues carece de objeto llevar a la justicia nacional una ley o un decreto que, en sus ‘efectos, pudieron ser rectificados por la magistratura local” (confr. Fallos: 188:494; 209:329; 211:1327, 1405 y 1710; 240:210; 249:165; 259:343; 277:365; 289:144; 292:625 y más recientemente en 311:1588, cons.6 y 7 Fn re “Sol Bingo el Provincia de Buenos Aires”, reiterada en Fallos: 311:2050 y 315:448, entre muchos otros).
Cabe asimismo recordar que el Tribunal, al decidir respecto de su competencia originaria en causas en que se cuestionaban tributos provinciales, ha hecho aplicación, en numerosas oportunidades, de tal doctrina. Sentó así los siguientes criterios:
Primero: cuando la acción entablada se fundó en el argumento de que los gravámenes locales violaban directa y exclusivamente prescripciones constitucionales de carácter nacional y lo medular de la disputa remitió necesariamente a desentrañar el sentido y los alcances de uno o más preceptos de esa naturaleza, la Corté declaró la procedencia de su instancia originaria (confr. Fallos: 303 :928; 304:995, 1075 y 1129; y sentencia in re “American Express Argentina S.A. c. Dirección Provincial de Rentas de la Provincia de Buenos Aires”, del 18 de octubre de 1988, publicada en Fallos: 311:2104).
Segundo: cuando la tacha planteó la ilegalidad, por cuanto los “tributos violaban exclusivamente la Ley de Coparticipación Federal de Impuestos, sin efectuar impugnaciones concretas de carácter constitucional, el Tribunal declaró que tal argumento no es suficiente para surtir su competencia originaria, en virtud de que las leyes-convenio, esto es, normas como la citada, de derecho intrafederal, hacen parte también, aunque con diversa jerarquía, del derecho público local pues, al adherirse a dicho régimen por ley una provincia, debe entenderse que la pretensión se funda en la posible violación de la ley local de adhesión, por lo que su cuestionamiento no habilita su competencia originaria, lo cual no obsta a que, oportunamente, las cuestiones federales que puedan contener dichos pleitos se sometan al conocimiento del Tribunal por las vías pertinentes (confr. sentencias in re T.151 XXIII. Originario. “Transportes Automotores Chevallier S.A. cfBuenos Aires, Provincia de s/acción declarativa” publicada en Fallos: 314: de acuerdo con el dictamen de este Ministerio Público del 30 de mayo de ese año).
Tercero: cuando, para fundar la pretensión del actor, confluyeron los planteamientos de inconstitucionalidad federal e ilegalidad del acto, por presunto desconocimiento de lo dispuesto en la Ley de Coparticipación Federal de Impuestos -que obliga, a las provincias adheridas a su régimen, a no aplicar gravámenes locales análogos a los nacionales coparticipados- la Corte declaró que la alegada violación de la Ley Convenio no abre su competencia originaria, pues para habilitar dicha instancia es preciso que en la demanda no se planteen, además de las cuestiones federales, otras que resultan ajenas a su competencia, ya que la eventual necesidad de hacer mérito de ellas obsta a su radicación ante el Tribunal (confr. doctrina de Fallos: 316:324 y 327 in re E. 88. XXIV. Originario “Expreso Cañuelas Sociedad Anónima e/Buenos Aires, Provincia de s/acción declarativa” y L.90. XXIII. Originario. “Lorentor S.A.I.C. c/ Buenos Aires, Provincia de s/acción declarativa”, ambos pronunciamientos del 16 de marzo de 1993; entre muchos otros no publicados en Fallos: M.683. XXIV. Originario. “Micro Omnibus Norte S.A. c/Buenos Aires, Provincia de s/acción declarativa” y T. 261. XXIV. Originario. “Transportes Atlántida S.A.C. c/Buenos Aires, Provincia de s/acción declarativa sentencias deI 5 de agosto de 1993; S.36. XXIV. Originario. “S.A. Expreso Sudoeste c/Buenos Aires, Provincia de s/ acción declarativa”, S. 259. XXVI. Originario. “S.A. Expreso Sudoeste e/Buenos Aires, Provincia de s/acción declarativa”, E. 65. XXVI. Originario. “El Puente S.A de Transportes e/Buenos Aires, Provincia de s/acción declarativa”, E. 75. XXVI. Originario. “El Halcón S.A. de Transportes c/Buenos Aires, Provincia de s/acción declarativa”, E. 107. XXVI. Originario. “Expreso Cañuelas S.A. c/Buenos Aires, Provincia de s/acción declarativa”, T. 118. XXVI. Originario. “Transportes Atlántida S.A.C. c/Buenos Aires, Provincia de s/acción declarativa”, T.345 XXVI, Originario. “Transportes Automotores La Estrella S.A. c/ Río Negro, Provincia de s/acción declarativa” y T.346, XXVI, Originario. “Transportes Automotores La Estrella S.A. e/ San Luis, Provincia de s/acción declarativa”, del 22 de febrero de 1994 y T. 18. XXVIII. Originario “Transportes Escalada S.A. c/ Buenos Aires, Provincia de s/acción declarativa”, del 9 de agosto de 1994).
Cabe señalar que, en esta última línea de precedentes, quedan comprendidas también varias causas en las que la Corte declaró su competencia originaria, con carácter de excepción, a pesar de haberse efectuado el doble cuestionamiento de inconstitucionalidad y de ilegalidad.
En ésas oportunidades V.E. expresó que “si bien el artículo 15 de la ley 20.221 dispone que incumbe a la Comisión Federal de Impuestos decidir acerca de los reclamos que formulen los contribuyentes ante los respectivos fiscos, tendientes a obtener la devolución de las sumas abonadas por tributos ‘cuya exigencia contravenga las obligaciones asumidas por las provincias adheridas al’ régimen de coparticipación federal, ello no obsta -en las circunstancias del caso- al tratamiento íntegro de los planteos de la actora”. Y agregó allí que “los trámites ya cumplidos -producción de la prueba y alegatos de las partes -sustentan la competencia originaria de la Corte en razones de economía procesal vinculadas a la pronta terminación del proceso requerida por la buena administración de justicia y la claridad de las obligaciones tributarias de una empresa prestataria de servicios públicos” (confr. doctrina de Fallos: 308:2153, cons. 3° y 4° in re “Aerolíneas Argentinas Sociedad del Estado el Provincia de Buenos Aires”, del 13 de noviembre de 1986; 314:1796, cons. 7° en la causa “Dirección Provincial de Rentas de la Provincia Santa Cruz c/ Y.P.F.”, del 17 de diciembre de 1991.
De todos modos, es menester poner de resalto que las dos causas recién citadas correspondían a la jurisdicción originaria del Tribunal ratione personae ya que tramitaron con anterioridad a la privatización de “Aerolíneas Argentinas” y de “Yacimientos Petrolíferos ‘Fiscales”, por lo que la única forma de conciliar lo preceptuado por el artículo 117 de la Constitución Nacional respecto de las provincias, con la prerrogativa jurisdiccional que le asistía a tales entes nacionales al fuero federal, sobre la base de lo dispuesto por el artículo 116 de la Ley Fundamental, era sustanciando la acción en esa instancia (Fallos: 305:44 1 3 08:2054; 311:489; 3 12:389; 3 13:551, entre otros).
Cuarto: Se advierte un cambio jurisprudencial de la Corte -aunque no explícitamente declarado en las decisiones de la mayoría- a partir de dos sentencias del 30 de septiembre de 1993 in re “Satecna Costa Afuera S.A. c/ Provincia de Buenos Aires” (Fallos: 316:2206) e in re L.34, XXIII Originario. “La Internacional Empresa de Transporte de Pasajeros S.A.C.I.LF. c/ Chaco, Provincia del si acción declarativa”.
En la primera de las causas citadas, este Ministerio Público había dictaminado —con fecha 14 de diciembre de 1990- que V.E. no era competente para conocer en instancia originaria, toda vez que el reclamo de la actora se fundaba en un doble orden de razones: de inconstitucionalidad y de ilegalidad. Se señaló, entonces, que la tacha de ilegalidad “se revela como de aquellas cuestiones reservadas a la competencia originaria y específica de la Comisión Federal de Impuestos . Prescindir del organismo específico del régimen convencional de coparticipación impositiva, creado para satisfacer el reclamo declarativo de ilegalidad que pretende la actora en el sub examina, importaría desnaturalizar, por las razones expuestas, los principios sobre los que reposa la jurisdicción originaria de V.E. ratione materiae.
Se agregó, en el mismo parecer citado, que “El derecho invocado por la actora (se sostenía que el tributo cuestionado violaba el art. 9, inciso “b”, segundo párrafo, de la Ley de Coparticipación Federal) es así un derecho sujeto a los límites fijados por el propio régimen convencional de coparticipación impositiva y d hacerse valer ante el organismo específico del sistema, donde puede obtener satisfacción su pretensión declarativa con un alcance que trasciende incluso a las partes y beneficia a todos los contribuyentes comprendidos en la hipótesis contemplada por la decisión. El resultado de esa instancia obligatoria estatuída en el sistema legal, puede tomar inoficioso el pronunciamiento de inconstitucionalidad que pretende la accionante, ultima ratio del orden jurídico, al que sólo cabe acudir -ha declarado V.E.- cuando no existe otro modo de salvaguardar algún derecho o garantía amparado por la Constitución, si no es a costa de remover el obstáculo que representan normas de inferior jerarquía”.
Se recordó, en ese sentido, la doctrina del factor de argumento exclusivo de la jurisprudencia norteamericana, que el Justicia Burger -siendo presidente del Tribunal Supremo- al votar en disidencia en el caso “Moore y. City of East Cleveland, Ohio” (431 u.s. 494 — 1977) explicitó, al sostener que no es necesario pronunciarse acerca de la inconstitucionalidad de una ley o reglamento cuando el caso puede ser resuelto satisfactoriamente con otros argumentos. “Porque, de lo contrario, se obligaría al tribunal judicial a pronunciarse sobre el planteo de inconstitucionalidad cuando la solución podría encontrarse en otros motivos -también alegados por la accionante- que tornarían inoficioso aquél”.
El Tribunal se apartó de la solución propiciada por el Ministerio Público. En la decisión de la mayoría declaró que, pese a fundarse la pretensión tanto en la inconstitucionalidad del impuesto a los ingresos brutos por resultar violatorio de los incisos 9, 12 y 27 del art. 67 de la Constitución Nacional; corno en la ilegalid4d por contrariar el principio del régimen de coparticipación federal en cuanto éste veda la doble imposición, “...nada obsta a que el Tribunal entienda íntegramente en las cuestiones suscitadas tal como lo decidió ante una situación análoga en el precedente citado (Fallos: 308: 2153) y, con su actual composición, en la causa D. 279, XXI, “Dirección Provincial de Rentas de la Provincia de Santa Cruz e/ Yacimientos Petrolíferos Fiscales si ejecución fiscal”, sentencia del 17 de diciembre de 1991” (considerando 3°).
Sin embargo, en los dos precedentes análogos a los que alude la Corte, esto es, “Aerolíneas Argentinas” y “Dirección Provincial de Rentas de Santa Cruz”, la admisión de la jurisdicción originaria se había justificado en razones de economía procesal. Por otra parte -aún cuando el Tribunal no lo declara expresamente- ambas causas le correspondían ratione personae ya que tanto Aerolíneas Argentinas cuanto Yacimientos Petrolíferos Fiscales -aún no privatizadas- eran entes nacionales con derecho al fuero federal. En cambio, Satecna Costa Afuera S.A. era una empresa privada en litigio con la Provincia de Buenos Aires.
Pero fue en los votos en disidencia de los Dres. Boggiano, Fayt y Levene (h), por una parte y, por la otra, del Dr. Belluscio, donde se advierte el cambio jurisprudencial que he mencionado ut supra. Ello es así, por cuanto en el considerando 2° de los respectivos votos, se declara que, sin perjuicio de las facultades atribuídas a la Comisión Federal de Impuestos (art. 15 de la ley 20.221), y al criterio adoptado por el Tribunal en Fallos: 303: 2069 y en “Austral Líneas Aéreas S.A. c/ Mendoza, Provincia de si repetición” “nada obsta en las circunstancias del caso al tratamiento íntegro de los planteos de la actora pues en el sub—judice la demanda declarativa tiene sustento principal en la incompatibilidad de la pretensión impositiva provincial con los preceptos constitucionales. Además, tal solución es la que mejor satisface indudables razones de economía procesal vinculadas con la pronta terminación del proceso y con la claridad de las obligaciones tributarias de una empresaprestataria de servicios públicos” (énfasis, ‘agregado al original).
En la segunda de las causas citadas, “La Internacional”, la Corte se remitió a la solución adoptada en “Aerolíneas Argentinas” (Fallos: 308: 2153) y en “Satecna Costa Afuera S.A” y decidió tratar integralmente los agravios (de inconstitucionalidad y de ilegalidad) en instancia originaria. El señor Ministro Dr. Augusto C. Belluscio, en su voto en disidencia, reiteró el concepto vertido en la causa anterior, fallada en el mismo día, ‘en el sentido que la demanda declarativa tiene sustento principal en la incompatibilidad de la pretensión impositiva provincial con los preceptos constitucionales”.
Un año después, la Corte falló in re E. 20, XXIII Originario. “El Libertador S.A.C.I. c/ Buenos Aires, Provincia de s/ acción declarativa” (sentencia del 20 de diciembre de_1994), en un caso similar que tramitó en instancia originaria. En el considerando 10 del voto concurrente de los Ministros doctores Fayt, Boggiano y Levene (h) y en el considerando 10 de la disidencia de los Ministros doctores Moliné O’ Connor y Petracchi y del Señor Presidente Dr. Nazareno se hizo mérito de la configuración de las mismas circunstancias procesales de excepción contempladas en Fallos: 308: 2153, es decir, “Aerolíneas Argentinas”.
Por último, más recientemente, en la sentencia del 8 de septiembre de 1998 in re C. 130 XXIX, Originario. “Cooperativa de Trabajo Transportes Automotores de Cuyo T.A.C. Limitada el Mendoza, Provincia de si acción declarativa”, V.E. admitió su jurisdicción originaria, sin más fundamentación que la referencia a los artículos 116 y 117 de la Constitución Nacional.
Sólo en el considerando 3° del voto concurrente de los Ministros doctores López y Vázquez, se reitera la inexistencia de óbice alguno para que el Tribunal entienda en la causa, de conformidad con la doctrina de Fallos: 308: 2153 (considerandos 3° y 4°) es decir, las razones de economía procesal y la claridad de las obligaciones tributarias de una empresa prestataria de servicios públicos.
II
A esta altura del análisis que vengo realizando, de los precedentes de la Corte en la materia del sub examine, tengo para mí que el cambio jurisprudencial que he descripto en el acápite anterior (cuarto criterio), implica que el Tribunal ha removido el obstáculo que, para surtir su competencia originaria, constituía el doble planteamiento de inconstitucionalidad federal y de ilegalidad del tributo local, por presunta violación de la ley-convenio de coparticipación impositiva.
A mi modo de ver, V.E. ha privilegiado el carácter netamente federal de la materia, esto es, el transporte interjurisdiccional, tutelado por la cláusula comercial de la Constitución Nacional (art. 75, inciso 13), por sobre la naturaleza local de las normas de la ley — convenio presuntamente) desconocidas por el tributo cuestionado.
En un área de la actividad económica nacional de enorme impacto social, como lo es el servicio público de transporte interjurisdiccional, estima esta Procuración General que deben preservarse los valores de seguridad jurídica y de certeza en las obligaciones tributarias de los prestadores, que sirvan de sustento a la calidad y eficiencia de los servicios públicos (art. 42, Constitución Nacional).
Para el logro de ese objetivo, nada mejor que ventilar -ante el Tribuna! Supremo Federal, en instancia originaria- las alegaciones de los prestadores de tales servicios públicos, respecto de la presunta incompatibilidad de las pretensiones impositivas de las distintas provincias con los preceptos constitucionales federales.
La solución que ahora propicia este Ministerio Público —en consonancia con el nuevo criterio jurisprudencial de la Corte, insinuado en la reseña de Fallos del acápite II- no debe interpretarse como limitación de las autonomías provinciales, toda vez que la Corte constituye el fuero natural de las provincias argentinas (art. 116 y 117 C.N.) y sus competencias -por provenir de la propia Constitución- no son susceptibles de ampliarse, ni restringirse o modificarse, mediante normas legales (Fallos: 180:176; 270:78; 280:176; 302:63; 308:2356; 3 10:1074; 3 14:94 y 240; 3 15:1892; 3 16:965, entre muchos otros).
Por otra parte, tanto la Nación como los Estados locales y también los contribuyentes, tienen acceso a la vía del régimen convencional de coparticipación federal, con su organismo fiscal específico —la Comisión Federal de Impuestos-, para obtener satisfacción a sus pretensiones declarativas por presuntos incumplimientos a las obligaciones emergentes de la Ley Convenio, cuando sus agravios no tienen sustento principal en la incompatibilidad de la pretensión impositiva provincial con los preceptos constitucionales federales.
-IV-
Habida cuenta de lo expuesto y, toda vez que en la causa sub—examine, se cuestiona principalmente la inconstitucionalidad del Impuesto a los Ingresos Brutos de la Provincia de Buenos Aires sobre la actividad de transporte interjurisdiccional que presta la actora, opino que corresponde declarar la competencia originaria del Tribunal para conocer de ella. Buenos Aires, 26 mayo de 1999.- NICOLÁS EDUARDO BECERRA.-
Buenos Aires, 7 de Diciembre del 2001.-
Autos y Vistos; Considerando:
1°) Que la parte actora, en su carácter de permisionaria para la prestación del servicio público de transporte interjurisdiccional, inicia acción declarativa para que se declare la inconstitucionalidad del gravamen sobre ingresos brutos que la Provincia de Buenos Aires pretende aplicar sobre esa actividad. El fundamento de la petición radica en que la conducta fiscal de la demandada viola “los arts. 31 y 67 inc. 12 (al tiempo de la demanda, actualmente art. 75 inc. 13) de la Constitución Nacional y el régimen de coparticipación federal estatuido en la ley nacional n° 20.221 y modificatorias...”.
Invoca la competencia originaria del Tribunal “dado que en la causa es parte una provincia y la cuestión en deba te -distribución de competencias entre la Nación y los esta dos locales para gravar materias imponibles y el alcance asignado a la ley de coparticipación de impuestos- tiene manifiesto contenido federal”.
2°) Que de lo expuesto se desprende que el reclamo se sustenta en un doble orden de razones: por un lado, la inconstitucionalidad del gravamen y por otro su ilegitimidad, a la luz de las disposiciones de la ley de coparticipación federal. De tal modo, el planteo guarda analogía con lo considerado por esta Corte en numerosos precedentes de los que hace mérito el señor Procurador General en su dictamen (fs. 40/40 vta.). Allí se afirmó, en sustancia, que las leyes-convenio hacen parte, aunque con diversa jerarquía, del derecho local y que esa condición asume en el campo del derecho público provincial la ley de coparticipación federal, por lo que su violación no abre la instancia originaria ante esta Corte. Se dijo también el. cobro del impuesto no constituye una causa civil, por ser una carga impuesta a personas o cosas con un fin de interés público, y su percepción, un acto administrativo, y sólo cabe discutir en instancia originaria la validez de un tributo cuando es atacado exclusivamente como contrario a la Constitución Nacional (confr. Fallos: 314:862, entre otros)
Igualmente se sostuvo que para habilitar la instancia originaria de esta Corte es preciso que en la demanda no se planteen, además de las cuestiones federales, otras que resultarían ajenas a su competencia, ya que la eventual necesidad de hacer mérito de ellas obsta a su radicación ante este Tribunal (Fallos: 249:165; 314:620 y 810).
3°) Que, en algunos supuestos y a partir del caso de Fallos: 308:2153, no se declinó la competencia originaria, con fundamento en circunstancias por cierto excepcionales y que respondían a importantes razones de economía procesal, como aconteció en Fallos: 316:2206 donde, tanto en el voto de la mayoría como en el de la minoría, se invocaron tales razones (considerandos 2° y 3°, respectivamente; en igual sentido causa L.34.XXIII. “La Internacional Empresa de Transportes SACIF c/ Chaco, Provincia del si acción declarativa”, de la misma fecha). Más adelante, en la causa “El Libertador S.A.C c/ Buenos Aires, Provincia de s/ acción declarativa” (Fallos: 321:2517), la Procuración General de la Nación justificó por los mismos motivos la radicación del caso en esta instancia, la que fue aceptada sin perjuicio de las diferentes posiciones de los jueces del Tribunal acerca de la cuestión de fondo.
Tan recientemente, en “Cooperativa de Trabajo Transportes Automotores de Cuyo T.A.C. Ltda. c/ Mendoza, Provincia de s/ acción declarativa” (Fallos: 321:2501), este Tribunal mantuvo el criterio de admitir su competencia originaria conforme a la doctrina de Fallos: 314:862, en razón de que la demanda tenía como fundamento exclusivo la tacha de inconstitucionalidad.
4°) Que, no obstante lo expuesto, y sin perjuicio de las razones por las que el señor Procurador General propicia que se mantenga la competencia originaria de esta Corte en materias que involucran el transporte interjurisdiccional y exigen las obligaciones tributarias que deben afrontar quienes prestan ese servicio público -sobre las que se volverá infra la reforma constitucional de 1994 exige un nuevo examen de los fundamentos en los que radica la asunción de dicha competencia.
5°) Que el art. 75 de la Constitución Nacional -antes art. 67- introdujo modificaciones sustanciales en el tratamiento de la coparticipación federal de impuestos, entre las que adquiere la mayor relevancia la asignación de rango constitucional a dicha materia.
En efecto, el mencionado art. 75, en su inciso e), establece que son coparticipables los impuestos indirectos internos y los directos creados por el Estado Nacional. Prevé que debe dictarse una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, a efectos de instituir regímenes de coparticipación de esas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos. Esa ley tendrá como cámara de origen al Senado y deberá ser sancionada con una mayoría calificada, no podrá ser modificada unilateralmente ‘ni reglamentada y será aprobada por las provincias. La norma constitucional fija diversas pautas para la distribución de los recursos y prevé la creación de un organismo fiscal federal, que tendrá a su cargo el control y fiscalización de lo establecido. Al respecto, la cláusula transitoria sexta dispuso que ese régimen de coparticipación y la reglamentación del organismo fiscal federal debían ser establecidos antes de la finalización del año 1996.
6°) Que, como surge de lo expuesto, la Ley Fundamental regula actualmente tanto los aspectos sustanciales como los instrumentales de la coparticipación federal de impuestos, a la vez que delega en el Congreso de la Nación la determinación de las pautas para su distribución.
7°). Que, según lo afirma el convencional Masnatta, existió consenso en la incorporación del tema en la Constitución Nacional, hasta entonces reservado al ámbito normativo federal y de derecho público local, mediante el sistema de las leyes convenio. Esa incorporación es calificada por el citado convencional como “constitucionalización” de la materia en examen (“Inserción solicitada por el convencional Masnatta sobre ‘Régimen Federal y Régimen de Coparticipación’, entregada en Secretaría Parlamentaria en la Sesión Plenaria n° 28, tomo VI, página 5618”, que obra en fs. 7109 y sgtes. del tomo VII de la “Obra de la Convención Nacional Constituyente, 1994”, La Ley S.A., 1998).
8°) Que el nuevo rango asignado al tema por la Convención Constituyente de 1994 y el amplio tratamiento que la Ley Fundamental le dedica después de la reforma, conduce a la conclusión de que la afectación del sistema así establecido involucra, en principio, una cuestión constitucional.
9°) Que -en ese orden de ideas- asume tal calidad la eventual violación, por parte de una provincia, del compromiso de abstenerse de ejercer la función legislativa en. facultades impositivas propias, aunque esa transgresión pueda también exteriorizarse como un conflicto entre dos leyes locales. En efecto, la Constitución Nacional establece la imperativa vigencia del esquema de distribución de impuestos previsto en la ley-convenio, sancionada por el Estado Nacional y aprobada por las provincias, la que “no podrá ser modificada unilateralmente ni reglamentada”, de modo que una hipotética transgresión a la ley local de adhesión -y, por ende, a dicha norma federal-, se proyecta como una afectación de las nuevas cláusulas constitucionales, sin que en ello incida el carácter local de la norma mediante la cual pudiera efectivizarse: la alteración del sistema vigente en el orden nacional.
10) Que esta Corte hizo mérito, en diversas oportunidades, de los pactos que constituyen manifestaciones positivas del llamado federalismo de concertación, tendiente a establecer, mediante la participación concurrente del Estado Nacional y de las provincias, un programa destinado a adoptar una política uniforme en beneficio de los intereses nacionales y locales. Así, en Fallos: 322:1781 -con cita de Fallos: 173:9- ponderó la vocación de la Constitución Nacional crea dora de “una unidad no por supresión de las provincias. . .sino por conciliación de la extrema diversidad de situación, riqueza, población y destino de los catorce estados y la creación de un órgano para esa conciliación, para la protección y estímulo de los intereses local cuyo conjunto se confunde con la Nación misma”, consagrando el principio de “hacer un solo país para un solo pueblo”.
11) Que, en misma causa, se calificó a tales pactos -conforme a la doctrina de Fallos: 314:862- como integrantes del derecho intrafederal. Se dijo allí -con referencia al “Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento”- que, una vez ratificados por la legislatura local, se incorporan “al derecho público interno de cada estado provincial aunque con la diversa jerarquía que le otorga su condición de ser expresión de la voluntad común de los órganos superiores de nuestra organización constitucional: nación y provincias. Esa gestación institucional ubica a los tratados o leyes convenio celebrados entre las provincias y el gobierno nacional con un rango normativo específico dentro del derecho federal. Prueba de su categoría singular es que no es posible su derogación unilateral por cualquiera de las partes. . .“ (considerando cuarto).
12) Que a las especiales características de esos pactos, como actos complejos dentro del sistema normativo federal, se suma la expresa regulación constitucional en materia de coparticipación federal de impuestos a que se hizo referencia, supra y que resulta determinante para el trata miento de cuestiones como la introducida en el sub lite.
Así, en el caso se plantea un conflicto entre normas locales -la que crea el tributo y la que adhirió al régimen de coparticipación federal-, que se traduciría en la afectación de la ley convenio en la materia, por invocarse la superposición entre un tributo local y otro sujeto al mencionado régimen de distribución de recursos. La cuestión ha sido presentada de manera que confronta con el actual complejo normativo constitucional, en tanto supone la violación del impositiva ideal que ha sido incluida en el convenio de coparticipación federal.
13) Que, desde esa óptica, no existe ya en el caso obstáculo para que este Tribunal conozca en su instancia originaria, pues el conflicto, tal como ha sido planteado por la— actora en su demanda, no involucra cuestiones cuyo tratamiento corresponda a los tribunales locales, más allá de la naturaleza de las leyes que confrontan con la norma federal y confrontan las cláusulas constitucionales que rigen el tema. Ello, sin perjuicio de la existencia de otra cuestión federal, invocada por la demandante como la afectación de la llamada “cláusula comercial”, derivada de la ausencia de rentabilidad del transporte interjurisdiccional por efecto de la superposición de los tributos coparticipados con los locales.
14) Que, por otra parte, no cabe desatender las razones expuestas por el señor Procurador General de la Nación en apoyo de una solución que concurre con la aquí adoptada, que hacen mérito de la necesidad de preservar los valores de seguridad jurídica y de certeza en la determinación de las obligaciones tributarias de quienes prestan servicios públicos interjurisdiccionales, materia esencialmente federal. En tal sentido, como se señala en el dictamen aludido, no existe afectación de las autonomías provinciales, toda vez que la Corte constituye el fuero natural de las provincias argentinas, a la vez que se mantiene el organismo federal de fiscalización y control -ahora con rango constitucional- en la ejecución del régimen de coparticipación federal, cuando los reclamos no tienen sustento’principal en la incompatibilidad de la pretensión impositiva preceptos con los preceptos constitucionales federales.
Por ello, y lo dictaminado -en lo pertinente por el señor procurador General de la Nación, se declara procedente la competencia originaria de este Tribunal. Notifíquese. JULIO S. NAZARENO.- EDUARDO MOLINE O´CONNOR.- CARLOS S. FAYT (en disidencia).- AUGUSTO CESAR BELLUSCIO.- ANTONIO BOGGIANO.- ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI (en disidencia).- GUILLERMO A. F. LOPEZ.- GUSTAVO A. BOSSERT (en disidencia).- ADOLFO ROBERTO VAZQUEZ.
DISIDENCIA DE LOS SEÑORES MINISTROS DOCTORES DON CARLOS S. FAYT, DON EN1 SANTIAGO PETRACCHI Y DON GUSTAVO A. BOSSERT
Considerando:
1°) Que la parte actora, en su carácter de permisionaria para la prestaci6n del servicio público de transporte interjurisdiccional, inicia acción declarativa para que se declare la inconstitucionalidad del gravamen sobre ingresos brutos que la Provincia de Buenos Aires pretende aplicar sobre esa actividad. El fundamento de la petición radica en que la conducta fiscal de la demandada viola “los arts. 31 Y 67 inc. 12 (al tiempo de la demanda ya art. 75 inc. 13) de la Constitución Nacional y el régimen de coparticipación federal, estatuido en la ley nacional n° 20.221 y modificatorias. ..“.
Invoca la competencia originaria del Tribunal dado que en la causa es parte una provincia y la cuestión en deba te -distribución de competencias entre la Nación y los esta dos locales para gravar materias imponibles y el alcance asignado a la ley de coparticipación de impuestos- tiene manifiesto contenido federal”.
2°) Que de lo expuesto se desprende que el reclamo se sustenta en un doble orden de razones: por un lado, la inconstitucionalidad del gravamen y por otro su ilegitimidad a la luz de las disposiciones del régimen de coparticipación federal. De tal suerte, la situación es análoga a la considerada por esta Corte en Fallos: 316:324 y 327 y en los numerosos precedentes de los que hace mérito el dictamen del señor Procurador General (ver fs. 40/40 vta.). Allí se afirmó con argumentos cuya sustancia no se vio alterada por ningún pronunciamiento ulterior “que este Tribunal ha establecido que las leyes-convenio hacen parte, aunque con diversa jerarquía, del derecho local y esa condición asume en el campo del derecho público provincial la ley de coparticipación federal, por lo que su alegada violación no abre la instancia originaria de esta Corte” y asimismo que se “ha sostenido que la argumentación de que el impuesto gravita sobre la rentabilidad y se superpone con la materia imponible del impuesto coparticipado de las ganancias no es suficiente para surtir la competencia originaria de la Corte. En efecto, el cobro de impuesto no constituye una causa civil, por ser una carga impuesta a personas o cosas con un fin de interés público, y su percepción, un acto administrativo (Fallos: 304:408), y sólo cabe discutir en instancia originaria la validez de un tribu to cuando es atacado exclusivamente como contrario a la Constitución Nacional (confr. causas: T.l5l.XXIII. ‘Transportes Automotores Chevallier S.A. c/ Buenos Aires, Provincia de si acción declarativa’ del 20 de agosto de 1991 314:862]; T.146.XVII. ‘Tomatti, Armando H. c/ Poder Ejecutivo s/ demanda contencioso administrativa’ del 25 de abril de 1978 [ 300:450))”.
Igualmente, se dijo que “para habilitar la instancia prevista en los artículos 100 y 101 (arts. 116 y 117) de la Constitución Nacional -cuando en la causa es parte una provincia- es preciso que en la demanda no se planteen, además de las cuestiones federales, otras que resultarían ajenas a su competencia, ya que la eventual necesidad de hacer mérito de ellas obsta a su radicación ante este Tribunal por la vía intentada (Fallos: 249:165; A.79.XXIII. ‘Aquino, Virginia Clara c/ Chaco, Provincia del, y otro s/ ejecutivo’ del 13 de agosto de 1991 [ 314:810]; S.300.XXIII. ‘Sideco Americana [ 314:810]; S.300.XXIII. ‘Sideco Ameri cana S.A.C.I.I.F. c/ Chubut, Provincia del si ejecutivo’ del 18 de junio de 1991 [ 314:620])”.
3°) Que en algunos supuestos y a partir del caso de Fallos: 308:2153, no se declinó la competencia originaria con fundamento en circunstancias por cierto excepcionales y que respondían a importantes razones de economía procesal como- aconteció en Fallos: 316:2206; donde, tanto en el voto de la: mayoría como en el de la minoría, se invocaron tales razones (considerandos 2° y 30 respectivamente; en igual sentido caúsa L.34.XXIII. “La Internacional Empresa de Transportes SACIF c/ Chaco, Provincia del s/ acción declarativa”, de la misma fecha). M adelante en la causa “El Libertador S.A.C.I. C/ Buenos Aires, Provincia de s/ acción declarativa” (Fallos: 321:2517), en la cual la propia Procuración General de la Nación justificó por iguales motivos la radicación del caso en esta instancia, los votos de los jueces Levene (h), Fayt, Boggiano, Nazareno, Moline Q’Connor y Petracchi mantuvieron, desde sus posturas diversas en la materia de fondo, igual criterio por entender que concurrían aquellas antedichas circunstancias, sin que pueda extraerse de los restantes votos el abandono de la doctrina recordada en el considerando 2° de esta resolución por cuanto ello no podría inferirse, como se sugiere en el dictamen del señor Procurador General, de un modo implícito.
4°) Que la prueba más concluyente de que en casos semejantes al presente el Tribunal mantuvo ese criterio -cuyo soporte doctrinario puede encontrarse en Fallos: 314:862- lo es la decisión adoptada en la causa “Cooperativa de Trabajo” (Fallos: 321:2501) donde se admitió la competencia por cuanto la demanda tenía como exclusivo la tacha de in constitucionalidad.
5°) Que por último reste aclarar que la resolución adoptada en el presente no obsta a que las cuestiones de orden federal que se susciten en la causa, sean resueltas por las vías naturales que para tal fin prevé el art. 14 de la ley 48 (confr. E.163.XXXIV. “Empresa de Combustibles Zona Común S.A. c/ Buenos Aires, Provincia de s/ acción declarativa”, pronunciamiento de]. 22 de junio de 1999, entre muchos otros).
Por ello, y oído el señor Procurador General, e resuelve: Declarar que la presente causa no pertenece a la competencia originaria de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.- Notifíquese. CARLOS S. FAYT.- GUSTAVO A. BOSSERT.- ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI.
