Estado Nacional (Ministerio de Cultura y Educación)
Buenos Aires, 31 de mayo de 1999. - Vistos los autos: Estado Nacional (Ministerio de Cultura y Educación) s/impugnaciónestatuto.
1º Que la sala Civil de la Cámara Federal de Apelaciones de Resistencia rechazó las impugnaciones formuladas por el Ministerio de Cultura y Educación a los arts. 6º y 55 del Estatuto de la Universidad Nacional del Nordeste, por no adecuarse -según el impugnante, el primero de ellos al art. 53, inc. c de la ley 24.521 [EDLA, 1995-B-882] y el segundo a lo establecido en los arts. 75, inc. 19 de la Constitución Nacional, 39 de la ley 24.195 [EDLA, 1993-a60] y 59, inc. c) de la Ley de Educación Superior. Contra tal pronunciamiento el citado ministerio interpuso el recurso extraordinario que fue concedido a fs. 93.
2° Que con relación a la impugnación al art. 6º del estatuto de esa casa de estudios, el tribunal sostuvo que si bien era cierto que la norma cuestionada excluía al personal no docente de participar con voz y voto en la Asamblea Universitaria, ello no importaba vulnerar el ordenamiento jurídico vigente pues la universidad, en uso de las atribuciones conferidas por el art. 75, inc. 19 de la Constitución Nacional podía limitar la intervención de dicho estamento a ciertos cuerpos colegiados como son los consejos directivo y superior en cuestiones específicamente atinentes al sector que representan. Agregó que si la universidad decidió excluir expresamente la posibilidad de que los delegados de dicho sector votaran en la elección de autoridades, ello no implicaba vulnerar lo dispuesto por el art. 53, inc. c) de la ley 24.521, sino fijar los alcances de la participación de este estamento.
3º Que rechazó, asimismo, la observación formulada al art. 55 del estatuto de dicha universidad que dispone que: La enseñanza será gratuita tanto para el ingreso como en el desarrollo de las carreras profesionales. Consideró que la circunstancia de omitirse en el estatuto la incorporación del término equidad según lo previsto en el art. 75, inc. 19 de la Constitución Nacional, no implicaba que la totalidad de los servicios prestados por esa casa de estudios fueran gratuitos, desde que el art. 117, incs. f y h, de ese cuerpo normativo, preveía la posibilidad de cobrar tasas o aranceles por algunas prestaciones. Agregó que la inserción del principio de equidad en la Constitución Nacional no importaba un mandato para que las universidades arancelaran sus carreras de grado u otros servicios y que, tanto el art. 39 de la ley 24.195 como el art. 59, inc. c) de la Ley de Educación Superior conferían una opción para disponer de otras vías de financiamiento, además del aporte estatal.
4º Que los agravios del apelante suscitan cuestión federal suficiente para la admisibilidad del recurso extraordinario por cuanto se halla en tela de juicio la interpretación de normas de carácter federal y cláusulas constitucionales -24.195, 24.521 y arts. 75, inc. 19, de la Constitución Nacional y la decisión recaída en la causa ha sido adversa a las pretensiones del recurrente.
5º Que corresponde determinar, en primer lugar, si la no inclusión del personal no docente en la Asamblea Universitaria -art. 6º del Estatuto de la Universidad del Nordeste, se opone al art. 53, inc. c) de la Ley de Educación Superior, tal como sostiene el ministerio impugnante.
6º Que cabe recordar, en primer término, que es misión del intérprete indagar el verdadero sentido y alcance de la ley, mediante un examen atento y profundo de sus términos que consulte la realidad del precepto, pues sea cual fuere la naturaleza de la norma, no hay método de interpretación mejor que el que tiene primordialmente en cuenta la finalidad de aquella (Fallos, 308:1861).
7º Que el art. 53 de la Ley de Educación Superior dispone que los órganos colegiados de gobierno estarán integrados de acuerdo a lo que determinen los estatutos de cada universidad, estableciendo porcentajes mínimos de representación del personal docente y las demás condiciones que deben reunir los restantes estamentos, garantizando de tal modo, que los distintos sectores estén representados en el gobierno de la universidad. A través de dicha norma se asegura una posición predominante a los profesores, de modo que quienes tienen a su cargo impartir la enseñanza tengan una representación suficiente para garantizar en la práctica las libertades académicas y de cátedra, que constituyen las notas definitorias de la autonomía universitaria.
8º Que, en lo que al caso interesa, el inc. c de la citada disposición establece que el personal no docente tenga representación en dichos cuerpos con el alcance que determine cada institución. De ello se sigue que la Ley de Educación Superior ha querido que dicho estamento estuviera representado en el gobierno de la universidad, si bien dejando librado a cada una de las instituciones universitarias la medida en que este sector estará representado en los distintos órganos de gobierno.
9º Que el art. 6º del Estatuto de la Universidad del Nordeste, al regular la conformación de la Asamblea Universitaria, menciona como integrantes de ella, al rector, los decanos y los miembros de los consejos directivos pertenecientes a los claustros docentes, de estudiantes y de graduados, es decir, no contempla la participación del personal no docente.
10) Que la sección 2 de la Ley de Educación Superior, establece en su art. 52 que las instituciones universitarias nacionales deberán prever sus órganos de gobierno, tanto colegiados como unipersonales, pero sin definir cuáles son las funciones y las atribuciones de cada uno de ellos. Así, dentro del marco brindado por la ley, el Estatuto de la Universidad del Nordeste estableció la Asamblea Universitaria como máximo órgano del gobierno de la universidad con funciones políticas, de control y normativas, destacándose entre sus principales la de dictar el estatuto.
11) Que, en consecuencia, si bien el Estatuto de la Universidad del Nordeste previó la participación de los no docentes en otros cuerpos colegiados, como son los consejos directivos y el superior, no se compadece con la finalidad de la ley su exclusión del órgano máximo de gobierno de la universidad, aun cuando su intervención sólo estuviera limitada a decisiones referidas al sector que representan tal como se decidió respecto a su actuación en aquellos órganos, pues dadas las amplias facultades que posee la Asamblea Extraordinaria podrían debatirse en su seno cuestiones que involucren sus propios intereses y que, a la postre, podrían quedar plasmadas en los estatutos, desde que tal órgano tiene entre sus facultades más trascendentes, dictar o modificar el estatuto universitario.
12) Que, en tales condiciones, cabe hacer lugar a la impugnación efectuada por el Ministerio de Cultura y Educación pues, si bien es cierto que el art. 53, inc. c) de la ley 24.521 no establece un porcentaje taxativo de representación del personal no docente y, a la vez deja librado a cada universidad su regulación, la norma es clara en el sentido de asegurarles la posibilidad de estar representados, al menos mínimamente en número y facultades en los órganos de gobierno de la universidad.
13) Que en lo que se relaciona con la impugnación al art. 55 del Estatuto de la Universidad del Nordeste, la cuestión planteada resulta sustancialmente análoga a la resuelta el 27 de mayo pasado en la causa E.65.XXXII Estado Nacional (Ministerio de Cultura y Educación de la Nación) formula observación estatutos U.N.C. -art. 34, ley 24.521-, votos de los jueces Nazareno, Moliné OConnor, Boggiano, López y Vázquez, a cuyos fundamentos y conclusiones corresponde remitir en razón de brevedad.
Por ello, se hace lugar al recurso extraordinario y se revoca la sentencia. Con costas. Notifíquese y remítanse. - Julio S. Nazareno. - Adolfo Roberto Vázquez. - Eduardo Moliné OConnor. - Augusto César Belluscio (en disidencia parcial). - Enrique S. Petracchi (en disidencia parcial). - Antonio Boggiano. - Gustavo A. Bossert (en disidencia parcial). - Guillermo A. F. López.
DISIDENCIA PARCIAL DE LOS SEÑORES MINISTROS DOCTORES DON AUGUSTO CÉSAR BELLUSCIO, DON ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI Y DON GUSTAVO A. BOSSERT. - Considerando: 1º Que contra la sentencia de la sala Civil de la Cámara Federal de Apelaciones de Resistencia, que rechazó las observaciones formuladas por el Ministerio de Cultura y Educación de la Nación a los arts. 6º y 55 del Estatuto de la Universidad Nacional del Nordeste en los términos del art. 34 de la ley 24.521, la vencida interpuso el recurso extraordinario federal (fs. 72/79 vta.) que fue concedido mediante el auto de fs. 93.
2º Que el Ministerio de Cultura y Educación de la Nación invoca la configuración de una cuestión federal compleja, por colisión entre la Ley Fundamental y la ley 24.521, por una parte, y normas de inferior jerarquía, como es el estatuto de una universidad nacional, por la otra. Aduce que la exclusión del personal no docente de la participación en integración de la Asamblea Universitaria órgano colegiado de primera magnitud, implica su rechazo como estamento de existencia necesaria y comporta una palmaria injusticia pues prescinde de la voluntad de los no docentes en la formación de las decisiones universitarias trascendentales. A juicio del apelante, ello transgrede los límites fijados por la Ley de Educación Superior y configura un exceso en el ejercicio de la autonomía universitaria. En cuanto al art. 55 del estatuto, el ministerio sostiene que la Cámara a quo argumentó dogmáticamente sobre la fórmula gratuidadequidad y otorgó al primer principio un efecto global que menoscaba el principio de la equidad. En suma, el recurrente estima que la norma estatutaria plasma una interpretación contraria a la letra del art. 75, inc. 19 de la Constitución Nacional, con omisión de la voluntad del constituyente que ha querido imponer a los poderes constituidos una cierta idea de justicia.
3º Que los agravios del apelante suscitan cuestión federal suficiente para la admisibilidad del recurso extraordinario por cuanto se halla en tela de juicio la interpretación de normas de carácter federal y cláusulas constitucionales -leyes 24.521 y 24.195 y art. 765, inc. 19 de la Constitución Nacional, y la decisión recaída en la causa ha sido adversa a las pretensiones del recurrente.
4º Que el párrafo impugnado en el art. 6 del Estatuto de la Universidad Nacional del Nordeste dice así: La Asamblea Universitaria es el órgano superior del gobierno de la Universidad. Se constituye con el Rector, los Decanos y los miembros de los Consejos Directivos pertenecientes a los claustros de docentes, de estudiantes y de graduados. Es evidente que se ha excluido la participación del sector no docente, en cuanto a la integración del órgano, que implica su participación en la formación del quórum y en la votación. Por el contrario, el estatuto ha previsto la participación de los representantes de los no docentes en la integración del Consejo Superior de la Universidad (art. 10, inc. g) y en el consejo directivo de cada facultad (art. 30, inc. g).
5º Que la ley universitaria de organización de base debe garantizar la autonomía de las universidades nacionales, atributo que el poder constituyente ha establecido como cualidad esencial y de jerarquía constitucional. El convencional Rodríguez explicó con estas palabras el concepto de autonomía: ...consiste en que cada universidad nacional se dé su propio estatuto, es decir, sus propias instituciones internas o locales y se rija por ellas, elija sus autoridades, designe a los profesores, fije el sistema de nombramiento y de disciplina interna... (Convención Nacional Constituyente, 24a reunión, 3a sesión ordinaria, 4 de agosto de 1994, pág. 3183). En lo que interesa en esta causa, corresponde dilucidar si el art. 6º del estatuto universitario en cuestión ha plasmado un razonable ejercicio de esa autonomía, respetuoso de las pautas que para el auto gobierno de las casas de estudio define la Ley de Educación Superior, dentro de los límites constitucionalmente aceptables.
6º Que el art. 52 de la ley 24.521 establece que los estatutos de las instituciones universitarias deberán prever sus órganos de gobierno, tanto colegiados como unipersonales, así como su composición y atribuciones. En cuanto a los órganos colegiados, tendrán básicamente funciones normativas generales, de definición de políticas y de control en sus respectivos ámbitos. Por su parte, el art. 53 regula la integración de los órganos colegiados de gobierno y establece estándares mínimos que deben ser respetados por las distintas casas de estudio. En lo que interesa, el inc. c establece: (los estatutos de cada universidad deberán asegurar) c) Que el personal no docente tenga representación en dichos cuerpos con el alcance que determine cada institución....
Se trata de una reglamentación minuciosa por parte del Congreso de la Nación, que puede juzgarse tal vez innecesaria para una ley de base, pero que, al fijar una exigencia mínima que procura la consecución de valores democráticos, no transgrede la esencia de la autonomía ni el espíritu de la Constitución.
7º Que sobre la base de estas consideraciones, cabe concluir que el Estatuto de la Universidad Nacional del Nordeste, si bien previó la participación de los no docentes en otros cuerpos colegiados -el consejo superior y los consejos directivos de las facultades excluyó este sector de la integración del órgano máximo de gobierno de la universidad, y ello no se compadece con la finalidad de la Ley de Educación Superior. En efecto es en el seno de las asambleas en donde precisamente podrían debatirse y decidirse cuestiones y normas generales que involucren directamente la vida del sector no docente. En este sentido, el art. 53, inc. c) de la ley 24.521 no establece un porcentaje taxativo ni mínimo de participación del personal no docente y deja librada la regulación al estatuto universitario. Sin embargo, la norma estatutaria debe asegurar alguna representación en todos los órganos colegiados de gobierno de la universidad nacional.
Ello conlleva el acogimiento de la impugnación que sobre este punto formuló el Ministerio de Cultura y Educación de la Nación.
8º Que, en cambio, debe descartarse el agravio que insiste en la colisión entre el art. 75, inc. 19 de la Constitución Nacional y el art. 55 del estatuto universitario, en cuanto establece: La enseñanza será gratuita tanto para el ingreso como para el desarrollo de las carreras profesionales... Como se ha afirmado en la causa E.65.XXXII Estado Nacional (Ministerio de Cultura y Educación de la Nación) formula observación estatutos U.N.C. -art. 34, ley 24.521-, fallada el 27 de mayo pasado (disidencia parcial de los jueces BELLUSCIO, PETRACCHI Y BOSSERT), el principio de equidad no puede entenderse de manera de restringir hasta desvirtuar el de gratuidad, pues ambos cuentan con igual tutela. La reglamentación del art. 75, inc. 19 de la Constitución Nacional, por normas de menor jerarquía, no puede en ningún caso ser retribución de la enseñanza, transformando la regla de la gratuidad en el principio opuesto de la onerosidad.
Las instituciones universitarias nacionales están en libertad de regular la generación de recursos adicionales en el marco jurídico que establece la Constitución y la ley. En este sentido, al ponderar el marco estatutario global de la Universidad Nacional del Nordeste, especialmente el título quinto, concerniente a la función social de la universidad, se concluye que esta casa de estudios ha respetado el principio constitucional de la equidad y ha favorecido el espíritu de solidaridad a través de disposiciones tales como el art. 105, que dice: Para extender su acción proporcionando igualdad de oportunidades a todos, ya sean estudiantes o graduados, creará, en la medida de sus posibilidades presupuestarias, las becas necesarias y todo género de ayuda que permita realizar sus estudios a quienes carezcan de medios para ello. Corresponde, pues, la confirmación de lo decidido por el a quo con relación a la impugnación del art. 55 del estatuto en cuestión.
Por ello, se declara parcialmente procedente el recurso extraordinario interpuesto por el Ministerio de Cultura y Educación, y se revoca la sentencia de Cámara exclusivamente en cuanto se admite por la presente la observación que el ministerio formuló al primer párrafo del art. 6º del estatuto universitario (consid. 7º). Costas por su orden en atención a la dificultad jurídica del tema y al modo en que se resuelve. Notifíquese y, oportunamente, remítanse los autos. - Augusto C. Belluscio. - Enrique S. Petracchi. - Gustavo A. Bossert.
