Tribunal: Corte Suprema de Justicia de la Nación.
Fecha: 07/12/2004
Partes: Edenor S.A. y otro v. Provincia de Buenos Aires
Fecha: 07/12/2004
Partes: Edenor S.A. y otro v. Provincia de Buenos Aires
COMPETENCIA (EN PARTICULAR) - Derecho ambiental - PCBs - Régimen legal establecido por la Secretaría de Política Ambiental provincial - Contradicción con la Ley Nacional de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental - Competencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación
DICTAMEN DEL PROCURADOR GENERAL.
- Considerando: I. Edenor S.A. y Edesur S.A., ambas con domicilio en la Ciudad de Buenos Aires, en su calidad de concesionarias para la prestación del servicio público de distribución y comercialización de energía eléctrica en la Capital Federal y partidos del Gran Buenos Aires, a quienes se adhiere la Asociación de Distribuidores de Energía Eléctrica de la República Argentina (ver fs. 197), promueven acción declarativa, en los términos del art. 322 Ver Texto CPCCN., contra la provincia de Buenos Aires, a fin de obtener que se declare la inconstitucionalidad de la resolución 1118/2002 , así como de sus modificatorias y complementarias, resoluciones 618/2003 y 964/2003 de la Secretaría de Política Ambiental provincial.
Las cuestionan, en tanto disponen un régimen atinente al uso en territorio provincial de los bifenilos policlorados, denominados "PCBs" -sustancias químicas utilizadas por las actoras para mejorar los fluidos refrigerantes de los transformadores de tensión eléctrica, a las que se atribuye consecuencias negativas para la salud-, que se superpone con el régimen sobre dichas sustancias establecido en la ley nacional 25670 Ver Texto (1), y además lo contraría, que fija los presupuestos mínimos de protección ambiental para la gestión de los PCBs en los términos del art. 41 Ver Texto CN. (2).
Cuestionan así resoluciones dictadas por autoridades locales en materia ambiental que las ponen, según dicen, en un serio riesgo de ser sancionadas si no las cumplen, por ser presuntamente contrarias a una ley nacional y, por ende, al principio de supremacía del art. 31 Ver Texto CN., como así también a los arts. 17 Ver Texto , 75 Ver Texto , incs. 13 y 18, y 126 Ver Texto de dicho texto.
Afirman que su pretensión tiende a que se determine si esas resoluciones locales que impugnan invaden un ámbito de competencia que es propio de la Nación en temas de protección ambiental, por lo cual la materia del pleito tiene contenido federal, ya que versa sobre el preservamiento de las órbitas de competencias entre las provincias argentinas y el Gobierno federal, lo que torna competente a la justicia nacional para entender en ella y, al ser demandada una provincia, la causa corresponde a la competencia originaria de la Corte.
Por otra parte, indican que, en tanto las actoras tienen concesiones otorgadas por el Estado Nacional que se rigen por el marco regulatorio eléctrico nacional, leyes 15336 Ver Texto (3) y 21045 -cuya autoridad de contralor es el Ente Nacional Regulador de la Electricidad (ENRE.)-, y lo atinente a los PCBs podría afectar la prestación del servicio público que desarrollan, la causa reviste naturaleza federal (Fallos 316:2906 Ver Texto ; 317:868 Ver Texto ; 322:1865 Ver Texto ; 323:1716 Ver Texto , entre otros).
En virtud de lo expuesto, solicitan el dictado de una medida cautelar mediante la cual se ordene a la provincia demandada que se abstenga de aplicar las resoluciones cuestionadas hasta tanto se resuelva este proceso.
A fs. 198, V.E. corre vista, por la competencia, a este Ministerio Público.
II. Sabido es que la competencia originaria de la Corte, prevista en el art. 117 Ver Texto CN. y reglamentada en el art. 24 Ver Texto inc. 1 decreto ley 1285/1958 (4), procede, en principio, cuando una provincia es demandada, si la pretensión deducida se funda directa y exclusivamente en prescripciones constitucionales de carácter nacional, en tratados con las naciones extranjeras o en leyes nacionales, de tal suerte que la cuestión federal sea la predominante en la causa (Fallos 115:167; 122:244; 292:625 Ver Texto y sus citas; 310:877 Ver Texto [5]; 311:1588 Ver Texto [6], 1812 Ver Texto y 2104 Ver Texto ; 313:98 Ver Texto , 127 Ver Texto y 548 Ver Texto [7]; 314:495 Ver Texto ; 315:448; 318:2534 Ver Texto ; 319:1292 Ver Texto [8]; 323:1716 Ver Texto entre otros).
Tal hipótesis, en principio, se presentaría en el sub lite, toda vez que, según se desprende de los términos de la demanda, las actoras -quienes se encuentran regidas por el marco regulatorio eléctrico nacional, de carácter federal, y su autoridad de aplicación es el Ente Nacional Regulador de la Electricidad (ENRE.)-, aducen que dichas resoluciones de las autoridades provinciales contradicen leyes nacionales y, en consecuencia, violan la Constitución Nacional, lo que asigna esa naturaleza federal a la materia en examen.
No obstante, cabe recordar que la acción declarativa de inconstitucionalidad debe responder a un "caso" o "causa contenciosa", en los términos del art. 2 Ver Texto ley 27, ya que dicho procedimiento no tiene carácter simplemente consultivo ni importa una indagación meramente especulativa, sino que debe tener por finalidad precaver las consecuencias de un acto en ciernes -al que se atribuye ilegitimidad y lesión al régimen constitucional federal- y fijar las relaciones legales que vinculan a las partes en conflicto (doctrina de Fallos 307:1379 Ver Texto y 2384 Ver Texto [10]; 310:606 Ver Texto [11]; 311:421 Ver Texto [12], entre otros).
En tal sentido, para considerar configurado un caso que pueda ser resuelto por el Poder Judicial de la Nación se ha exigido: a) actividad administrativa que afecte un interés legítimo; b) que el grado de afectación sea suficientemente directo y c) que aquélla actividad tenga concreción bastante (Fallos 304:310 Ver Texto ; 306:1125 Ver Texto , consid. 4; 307:1379 Ver Texto ; 308:2569 Ver Texto [13]; entre otros).
A mi modo de ver, dichos requisitos no se cumplen en el sub lite, en tanto de las constancias del expediente no se desprende que hayan existido actos concretos o en ciernes por parte de la provincia de Buenos Aires (intimaciones o aplicación de sanciones, etc.) que pudieran menoscabar, en grado suficiente, el derecho que invocan las actoras. Por ello, entiendo que, en principio, si bien dicho Estado local ha sido nominalmente demandado, no es parte sustancial en el pleito, puesto que sólo se lo demanda por haber dictado las resoluciones, pero no se demuestra que las haya aplicado en el caso concreto, circunstancia que torna conjetural el interés que invocan las actoras (ver doctrina de Fallos 321:551 Ver Texto ; 322:678 Ver Texto [14]; 325:961, entre otros).
En tales condiciones, opino que la cuestión en examen no puede asimilarse a un supuesto de "caso" o "causa" entre partes adversas, que son los únicos en los que los tribunales federales pueden ejercer su competencia, ya que el control encomendado a la justicia sobre las actividades ejecutiva y legislativa requiere ineludiblemente de la existencia de ese recaudo -que no se da en autos-, lo que excluye la posibilidad de dar trámite a la presente demanda.- Ricardo O. Bausset.
Buenos Aires, diciembre 7 de 2004.- Considerando: 1. Que Edenor S.A. y Edesur S.A., en su calidad de concesionarias para la prestación del servicio público de distribución y comercialización de energía eléctrica en la Capital Federal y partidos del Gran Buenos Aires, promueven acción declarativa en los términos del art. 322 Ver Texto CPCCN. (15) contra la provincia de Buenos Aires a fin de que se declare la inconstitucionalidad de las resoluciones de su Secretaría de Política Ambiental 1118/2002 , 618/2003 y 964/2003 .
Cuestionan esas normas ya que disponen un régimen atinente al uso en territorio provincial de los bifenilos policlorados, denominados PCBs -sustancias químicas utilizadas por las actoras para mejorar los fluidos refrigerantes de los transformadores de tensión eléctrica, a las que se atribuyen consecuencias negativas para la salud-, que contraría, según exponen, el establecido para el mismo fin por la ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental 25670. De ese modo regulan diversos aspectos ya definidos por la legislación nacional, aplicando mayores restricciones en la determinación de la concentración mínima de PCBs en líquidos, en la fijación de distintos plazos de cumplimiento para el plan de descontaminación y eliminación de los equipos que posean la sustancia, y en lo referido a la cartelería de precaución que han de poseer aquéllos.
En consecuencia, las resoluciones tachadas de ilegalidad e inconstitucionalidad repugnan, a su entender, a la ley nacional, y por tanto al principio de supremacía establecido en el art. 31 Ver Texto CN., como así también a sus arts. 17 Ver Texto , 75 Ver Texto , incs. 13, 18, y 126 Ver Texto . Finalmente aducen que las normas impugnadas afectan gravemente la prestación del servicio concesionado por cuanto vulneran el ordenamiento jurídico federal de aplicación al cual se halla sometida su actividad.
A fs. 197 la Asociación de Distribuidores de Energía Eléctrica de la República Argentina se adhiere a la demanda; y a fs. 203/228 las actoras denuncian diversas actuaciones de la Secretaría de Política Ambiental Provincial dirigidas al control del cumplimiento de las normas atacadas.
2. Que esta causa es de la competencia originaria de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, como lo sostiene el procurador general subrogante a fs. 199/201.
Por otra parte, la observación hecha en el mismo dictamen respecto de la falta de un caso concreto que permita dar curso a la presente demanda ha quedado superada con las constancias agregadas posteriormente a fs. 203/226.
3. Que las actoras solicitan una medida cautelar a fin de que el tribunal ordene a la provincia que se abstenga de aplicarles las resoluciones atacadas hasta tanto se haya dictado sentencia definitiva.
4. Que no resulta aconsejable el dictado de la medida si se considera que de ella se desprenderían los mismos efectos que se persiguen con el pronunciamiento definitivo, esto es, el no cumplimiento de la reglamentación provincial en la materia. Ello implica un adelanto temporal que, de por sí, resulta inaceptable (arg. Fallos 323:3853).
Por ello, se resuelve: I. Declarar que esta causa corresponde a la competencia originaria de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. II. Correr traslado de la demanda, la que tramitará por la vía del proceso ordinario, a la Provincia de Buenos Aires por el término de sesenta días. Para su notificación al gobernador y al fiscal de Estado líbrese oficio al juez federal en turno de la ciudad de La Plata. III. Rechazar la medida cautelar. Notifíquese.- Enrique S. Petracchi.- Augusto C. Belluscio.- Carlos S. Fayt.- Antonio Boggiano.- Juan C. Maqueda.- E. Raúl Zaffaroni.- Elena I. Highton de Nolasco.
Las cuestionan, en tanto disponen un régimen atinente al uso en territorio provincial de los bifenilos policlorados, denominados "PCBs" -sustancias químicas utilizadas por las actoras para mejorar los fluidos refrigerantes de los transformadores de tensión eléctrica, a las que se atribuye consecuencias negativas para la salud-, que se superpone con el régimen sobre dichas sustancias establecido en la ley nacional 25670 Ver Texto (1), y además lo contraría, que fija los presupuestos mínimos de protección ambiental para la gestión de los PCBs en los términos del art. 41 Ver Texto CN. (2).
Cuestionan así resoluciones dictadas por autoridades locales en materia ambiental que las ponen, según dicen, en un serio riesgo de ser sancionadas si no las cumplen, por ser presuntamente contrarias a una ley nacional y, por ende, al principio de supremacía del art. 31 Ver Texto CN., como así también a los arts. 17 Ver Texto , 75 Ver Texto , incs. 13 y 18, y 126 Ver Texto de dicho texto.
Afirman que su pretensión tiende a que se determine si esas resoluciones locales que impugnan invaden un ámbito de competencia que es propio de la Nación en temas de protección ambiental, por lo cual la materia del pleito tiene contenido federal, ya que versa sobre el preservamiento de las órbitas de competencias entre las provincias argentinas y el Gobierno federal, lo que torna competente a la justicia nacional para entender en ella y, al ser demandada una provincia, la causa corresponde a la competencia originaria de la Corte.
Por otra parte, indican que, en tanto las actoras tienen concesiones otorgadas por el Estado Nacional que se rigen por el marco regulatorio eléctrico nacional, leyes 15336 Ver Texto (3) y 21045 -cuya autoridad de contralor es el Ente Nacional Regulador de la Electricidad (ENRE.)-, y lo atinente a los PCBs podría afectar la prestación del servicio público que desarrollan, la causa reviste naturaleza federal (Fallos 316:2906 Ver Texto ; 317:868 Ver Texto ; 322:1865 Ver Texto ; 323:1716 Ver Texto , entre otros).
En virtud de lo expuesto, solicitan el dictado de una medida cautelar mediante la cual se ordene a la provincia demandada que se abstenga de aplicar las resoluciones cuestionadas hasta tanto se resuelva este proceso.
A fs. 198, V.E. corre vista, por la competencia, a este Ministerio Público.
II. Sabido es que la competencia originaria de la Corte, prevista en el art. 117 Ver Texto CN. y reglamentada en el art. 24 Ver Texto inc. 1 decreto ley 1285/1958 (4), procede, en principio, cuando una provincia es demandada, si la pretensión deducida se funda directa y exclusivamente en prescripciones constitucionales de carácter nacional, en tratados con las naciones extranjeras o en leyes nacionales, de tal suerte que la cuestión federal sea la predominante en la causa (Fallos 115:167; 122:244; 292:625 Ver Texto y sus citas; 310:877 Ver Texto [5]; 311:1588 Ver Texto [6], 1812 Ver Texto y 2104 Ver Texto ; 313:98 Ver Texto , 127 Ver Texto y 548 Ver Texto [7]; 314:495 Ver Texto ; 315:448; 318:2534 Ver Texto ; 319:1292 Ver Texto [8]; 323:1716 Ver Texto entre otros).
Tal hipótesis, en principio, se presentaría en el sub lite, toda vez que, según se desprende de los términos de la demanda, las actoras -quienes se encuentran regidas por el marco regulatorio eléctrico nacional, de carácter federal, y su autoridad de aplicación es el Ente Nacional Regulador de la Electricidad (ENRE.)-, aducen que dichas resoluciones de las autoridades provinciales contradicen leyes nacionales y, en consecuencia, violan la Constitución Nacional, lo que asigna esa naturaleza federal a la materia en examen.
No obstante, cabe recordar que la acción declarativa de inconstitucionalidad debe responder a un "caso" o "causa contenciosa", en los términos del art. 2 Ver Texto ley 27, ya que dicho procedimiento no tiene carácter simplemente consultivo ni importa una indagación meramente especulativa, sino que debe tener por finalidad precaver las consecuencias de un acto en ciernes -al que se atribuye ilegitimidad y lesión al régimen constitucional federal- y fijar las relaciones legales que vinculan a las partes en conflicto (doctrina de Fallos 307:1379 Ver Texto y 2384 Ver Texto [10]; 310:606 Ver Texto [11]; 311:421 Ver Texto [12], entre otros).
En tal sentido, para considerar configurado un caso que pueda ser resuelto por el Poder Judicial de la Nación se ha exigido: a) actividad administrativa que afecte un interés legítimo; b) que el grado de afectación sea suficientemente directo y c) que aquélla actividad tenga concreción bastante (Fallos 304:310 Ver Texto ; 306:1125 Ver Texto , consid. 4; 307:1379 Ver Texto ; 308:2569 Ver Texto [13]; entre otros).
A mi modo de ver, dichos requisitos no se cumplen en el sub lite, en tanto de las constancias del expediente no se desprende que hayan existido actos concretos o en ciernes por parte de la provincia de Buenos Aires (intimaciones o aplicación de sanciones, etc.) que pudieran menoscabar, en grado suficiente, el derecho que invocan las actoras. Por ello, entiendo que, en principio, si bien dicho Estado local ha sido nominalmente demandado, no es parte sustancial en el pleito, puesto que sólo se lo demanda por haber dictado las resoluciones, pero no se demuestra que las haya aplicado en el caso concreto, circunstancia que torna conjetural el interés que invocan las actoras (ver doctrina de Fallos 321:551 Ver Texto ; 322:678 Ver Texto [14]; 325:961, entre otros).
En tales condiciones, opino que la cuestión en examen no puede asimilarse a un supuesto de "caso" o "causa" entre partes adversas, que son los únicos en los que los tribunales federales pueden ejercer su competencia, ya que el control encomendado a la justicia sobre las actividades ejecutiva y legislativa requiere ineludiblemente de la existencia de ese recaudo -que no se da en autos-, lo que excluye la posibilidad de dar trámite a la presente demanda.- Ricardo O. Bausset.
Buenos Aires, diciembre 7 de 2004.- Considerando: 1. Que Edenor S.A. y Edesur S.A., en su calidad de concesionarias para la prestación del servicio público de distribución y comercialización de energía eléctrica en la Capital Federal y partidos del Gran Buenos Aires, promueven acción declarativa en los términos del art. 322 Ver Texto CPCCN. (15) contra la provincia de Buenos Aires a fin de que se declare la inconstitucionalidad de las resoluciones de su Secretaría de Política Ambiental 1118/2002 , 618/2003 y 964/2003 .
Cuestionan esas normas ya que disponen un régimen atinente al uso en territorio provincial de los bifenilos policlorados, denominados PCBs -sustancias químicas utilizadas por las actoras para mejorar los fluidos refrigerantes de los transformadores de tensión eléctrica, a las que se atribuyen consecuencias negativas para la salud-, que contraría, según exponen, el establecido para el mismo fin por la ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental 25670. De ese modo regulan diversos aspectos ya definidos por la legislación nacional, aplicando mayores restricciones en la determinación de la concentración mínima de PCBs en líquidos, en la fijación de distintos plazos de cumplimiento para el plan de descontaminación y eliminación de los equipos que posean la sustancia, y en lo referido a la cartelería de precaución que han de poseer aquéllos.
En consecuencia, las resoluciones tachadas de ilegalidad e inconstitucionalidad repugnan, a su entender, a la ley nacional, y por tanto al principio de supremacía establecido en el art. 31 Ver Texto CN., como así también a sus arts. 17 Ver Texto , 75 Ver Texto , incs. 13, 18, y 126 Ver Texto . Finalmente aducen que las normas impugnadas afectan gravemente la prestación del servicio concesionado por cuanto vulneran el ordenamiento jurídico federal de aplicación al cual se halla sometida su actividad.
A fs. 197 la Asociación de Distribuidores de Energía Eléctrica de la República Argentina se adhiere a la demanda; y a fs. 203/228 las actoras denuncian diversas actuaciones de la Secretaría de Política Ambiental Provincial dirigidas al control del cumplimiento de las normas atacadas.
2. Que esta causa es de la competencia originaria de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, como lo sostiene el procurador general subrogante a fs. 199/201.
Por otra parte, la observación hecha en el mismo dictamen respecto de la falta de un caso concreto que permita dar curso a la presente demanda ha quedado superada con las constancias agregadas posteriormente a fs. 203/226.
3. Que las actoras solicitan una medida cautelar a fin de que el tribunal ordene a la provincia que se abstenga de aplicarles las resoluciones atacadas hasta tanto se haya dictado sentencia definitiva.
4. Que no resulta aconsejable el dictado de la medida si se considera que de ella se desprenderían los mismos efectos que se persiguen con el pronunciamiento definitivo, esto es, el no cumplimiento de la reglamentación provincial en la materia. Ello implica un adelanto temporal que, de por sí, resulta inaceptable (arg. Fallos 323:3853).
Por ello, se resuelve: I. Declarar que esta causa corresponde a la competencia originaria de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. II. Correr traslado de la demanda, la que tramitará por la vía del proceso ordinario, a la Provincia de Buenos Aires por el término de sesenta días. Para su notificación al gobernador y al fiscal de Estado líbrese oficio al juez federal en turno de la ciudad de La Plata. III. Rechazar la medida cautelar. Notifíquese.- Enrique S. Petracchi.- Augusto C. Belluscio.- Carlos S. Fayt.- Antonio Boggiano.- Juan C. Maqueda.- E. Raúl Zaffaroni.- Elena I. Highton de Nolasco.
